Articles et rapports

21 juin 2007 :
Les perspectives du marché intérieur

Article pour La Gazette Européenne, à paraître le 21 juin 2007

I – OU EN SOMMES-NOUS ?

Le choix d’un espace sans frontières

Le Traité de Rome fonde en 1957 la Communauté économique européenne. Son socle est un marché commun, qui est réalisé dès 1968. En 1987, les pays membres ont décidé de passer du marché commun à un marché unique, qu’ils voulaient effectif dès 1993. Les règles de marché, qui restaient nationales, doivent être unifiées. Au-delà de la suppression des barrières commerciales internes et de la politique commerciale commune, il s’agit désormais de fabriquer un espace sans frontières. Rappelons-nous l’époque de la formation des marchés nationaux, espaces de liberté et de mobilité, avec une administration, des infrastructures et des règles unifiées. Un marché unique européen n’est pas seulement un objectif économique, c’est aussi un espace de vie commune, avec des dimensions sociales et sociétales partagées.

Dans son discours d’investiture devant le Parlement européen, Jacques Delors soulignait le sens du projet : faire face aux mutations de la technologie, de la société et de la mondialisation. Dans un contexte de relative eurosclérose - malgré la création du système monétaire européen et la mise en place du Conseil européen dans les années 1970 -, il fallait un changement qualitatif pour que l’Europe ne soit pas en retard face aux nouveaux défis de la compétition, de la croissance et de l’emploi.

Malheureusement les citoyens n’ont pas été préparés. Pour justifier son action, la Commission a produit, un rapport (le rapport Cecchini) technique et contestable. Il expliquait que grâce au marché unique, nous allions pouvoir créer des emplois, dynamiser la croissance, essentiellement parce que le coût des transactions diminuant et l’espace s’élargissant nous allions pouvoir investir et innover à une échelle plus large. L’argument était partiel, d’autres conditions économiques - par exemple le besoin d’infrastructures communes et de politiques industrielles - n’étaient pas traitées. Et l’on ne soulignait pas assez le fait qu’un marché exige la formation de citoyens, d’acteurs, de sociétés civiles capables de se l’approprier et d’y prendre des initiatives.

Jacques Delors visait pourtant une économie sociale de marché. L’Acte Unique de 1987 inclut en effet des objectifs et des outils de politique sociale : droit social communautaire, création du dialogue social, qui a donné lieu ensuite à des conventions professionnelles et interprofessionnelles, lancement des fonds structurels. Ce sont là des vecteurs de solidarités. Jacques Delors soulignait aussi qu’il faudrait coordonner les politiques économiques nationales, préparer rapidement la création d’une monnaie unique, avancer vers une Communauté politique. Cela étant, les difficultés de la fabrication du marché comme des étapes suivantes étaient loin d’avoir été anticipées. Et j’insiste, un problème crucial, dont les conséquences apparaissent aujourd’hui, est que les citoyens n’avaient été avertis de rien. L’Acte Unique de 1986 a été ratifié par voie parlementaire, ce qui pour moi est un acte démocratique approprié, mais dans un quasi anonymat, alors qu’il s’agissait d’une mutation fondamentale.

Un travail considérable mais inachevé

Beaucoup de choses ont été accomplies : la liberté d’établissement des entreprises dans d’autres pays de la Communauté est acquise, la circulation des capitaux et celle des marchandises également (ou presque, avec le principe général de la reconnaissance mutuelle des normes, qui contrairement à ce qu’on pouvait penser, a nullement été un vecteur d’abaissement de la qualité). Mais les autres dimensions du marché, notamment la circulation des services et celle des personnes, sont loin d’être accomplies. Les premières réalisations sociales et environnementales sont indéniables. Nous avons les débuts d’un droit social européen fondé sur le principe de non discrimination - un vrai choc dans beaucoup de pays - ; un droit européen de l’environnement très supérieur au national et qui fait référence internationale ; un dialogue social communautaire qui certes reste difficile, mais qui sert d’exemple puisqu’on cherche à l’introduire dans des pays comme la France ; et tous les pays entrants dans l’Union européenne sont profondément satisfaits des fonds structurels dont ils ont bénéficié.

Cela étant, les mutations qui démarraient au début des années 1980 se sont accélérées et ont changé le monde. La révolution de l’information et des technologies et l’abaissement massif des coûts d’information et de communication à l’échelle transnationale ont permis d’internationaliser la recherche, la production et la distribution, avec la segmentation et la restructuration des chaines de valeurs, et une imbrication inouïe des services et des produits. La globalisation financière a brisé la tutelle étatique du financement et imposé un capitalisme patrimonial, où la relation nouvelle des actionnaires et des managers rompt le compromis capital-travail. Quant à la montée des pays émergents comme la Chine et l’Inde, elle était encore complètement sous-estimée par l’Union européenne en 1999, à l’époque de la réunion de l’OMC à Seattle. Le besoin d’élaborer une stratégie de compétitivité de l’Union était rarement perçu. On pensait avoir de l’avance en matière de technologies et de savoirs, et être assez armés pour affronter les défis de la compétition, pourvu qu’on réussisse à bâtir notre marché intérieur.

La monnaie unique a été lancée en visant essentiellement la réussite du grand marché. Les épisodes de dévaluation-réévaluation des monnaies nationales face aux chocs monétaires creusaient les rivalités intraeuropéennes avec le risque de remise en cause du marché unique. En passant à l’euro, on voulait sortir de ces zizanies monétaires et garantir notamment la pérennité de la circulation des capitaux. C’était en quelque sorte le parachèvement du marché intérieur, son toit ; et cette mutation allait nécessiter la fabrication d’une Union politique. A l’époque, le président de la Bundesbank, Hans Tietmeyer, s’exprimait abondamment sur le thème « une Union monétaire ne sera pas viable sans Union politique ». Le canadien Robert Mundell (prix Nobel d’économie en 1999) expliquait que les zones monétaires ne peuvent être viables qu’avec la liberté de circulation des personnes et un partage des coûts du développement supposant un budget significatif. Mais la relation de l’Union monétaire à la globalisation n’avait pas fait l’objet d’une réflexion stratégique.

La libéralisation n’entraîne pas forcément l’intégration

La Stratégie de Lisbonne (mars 2000) a voulu pallier à ces limites et ouvrir une perspective ambitieuse pour la décennie. Elle repose sur l’accélération du processus du marché unique et la promotion de l’économie de la connaissance ; elle mise sur la coordination des politiques nationales. Or les résultats escomptés ne sont pas atteints. Dans de nombreux secteurs, les processus de libéralisation et de fabrication du marché intérieur sont ralentis. Contrairement aux idées forces qui ont circulé notamment en France au moment du référendum de 2005, il n’y a pas de raz-de-marée néolibéral. Les résistances nationales sont multiples, et l’achèvement du marché intérieur apparaît comme très difficile.

Pourtant, dans les années1990, les actes juridiques de libéralisation pour l’ouverture des marchés nationaux ont été multipliés, les échanges transeuropéens se sont développés rapidement et l’intégration industrielle a progressé. Mais depuis les années 2000, on remarque un ralentissement relatif des échanges intracommunautaires par comparaison avec le développement des échanges extracommunautaires. L’espace, avant d’être intégré pleinement, s’ouvre de plus en plus aux échanges mondiaux. Pour les activités de services, qui représentent 70% des emplois, le commerce mondial était faible il y a 25 ans. Il se développe rapidement, typiquement dans les services liés à la mondialisation : l’information, les communications, le transport aérien, la finance, tous les services aux entreprises. Mais les échanges intra-européens de services augmentent moins vite. On observe aussi que les firmes étrangères utilisent souvent mieux le grand marché que les nôtres, lesquelles donnent souvent priorité aux autres grands marchés mondiaux. Et malgré l’abondance des épargnes et des liquidités, malgré la baisse significative du coût du capital (grâce à l’euro), le manque à gagner d’innovation et d’investissement est toujours considérable.

Quelles sont les principales raisons des difficultés ? La première est que les Etats-membres ne s’accordent pas sur « le modèle de marché ». C’est-à-dire la nature des règles et de la régulation. Chacun défend l’ordre public et social intérieur. Et la Commission reste axée sur les principes des années 1990 : d’abord ouvrir les espaces nationaux par des actes de libéralisation, et s’assurer d’une concurrence effective dans chaque espace national. Or pour bâtir un marché unique, on doit s’accorder non seulement sur des règles de concurrence et sociales, mais aussi partager des infrastructures et des biens publics (par exemple pour l’électricité, sans investissements d’interconnexions il n’y a pas d’intégration possible). L’autre problème majeur est que les Etats nations et les sociétés nationales font de la résistance parce que l’ouverture secoue des intérêts, des acquis, des statuts établis. Ainsi chaque Etat défend ses champions nationaux, ce qui rend difficile un level playing field sur le marché européen – c’est-à-dire des règles équitables partagées par tous et qui font qu’une grande entreprise ne pourra pas bénéficier d’un appui exceptionnel de « son » Etat pour éviter la concurrence des autres, ou pour dominer d’autres espaces. Chaque Etat pratique le « patriotisme économique national » - beaucoup sans l’afficher, comme nous. Observons encore ce que Mario Monti appelle la relation inachevée et parfois négative entre l’UEM et le marché intérieur : les pays qui appartiennent à la zone monétaire, comme la France, l’Allemagne et l’Italie, ne sont pas les plus favorables au marché unique !

Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a invité la Commission à « soumettre une révision ambitieuse et complète du marché intérieur le plus tôt possible au second semestre 2007 ». Essayons dans cette perspective de formuler des suggestions. Leur cohérence repose sur deux idées forces. Tout d’abord l’objectif du marché unique ne fait pas sens en lui-même. Les modèles nationaux de marché sont très différents car ils s’inscrivent dans des choix de société et des types de capitalisme différents. Nous montrerons que le marché intérieur ne pourra s’intégrer sans que les nations et les Etats partagent des conceptions communes non seulement en matière de concurrence, mais aussi de biens publics et d’entreprises (tant pour le contrôle que pour les responsabilités). D’autre part, pour achever un marché intérieur plurinational dans des domaines jugés d’intérêt mutuel, à caractère « stratégique », il faut aussi promouvoir des politiques communes pour coopérer et vivre ensemble afin aussi de mieux affronter la compétition mondiale.

II - QUEL MODELE DE MARCHE ?

Les limites du droit

Le lancement du marché unique a impliqué la transformation du droit national du marché en droit européen et la politique de la concurrence est devenue compétence européenne exclusive. Soulignons que les politiques du marché intérieur (la fabrication des règles) relèvent de compétences partagées entre l’Union et les Etats, avec co-décision et large extension du vote à la majorité qualifiée. Alors que la politique de concurrence est compétence exclusive de l’Union en ce sens que la Commission a reçu une délégation générale de pouvoir ; alors il ne peut plus y avoir de législation nationale. Quand la compétence est partagée, on peut encore combiner des règles nationales et des règles européennes (il n’y aura jamais un marché unique à 100 %).

Examinons les problèmes soulevés dans le cas des services. Beaucoup de juristes et d’économistes ont cru que la libéralisation pouvait procéder comme pour les marchandises, avec un recours systématique à des accords de reconnaissance mutuelle entre Etats. Or contrairement à la consommation des produits, les services impliquent l’être humain et la relation humaine dans la prestation elle-même. On en a pris conscience à l’OMC quand on a distingué les quatre modes principaux pour les échanges de services : l’investissement direct à l’étranger ; le déplacement des travailleurs ; le déplacement des consommateurs ; le commerce électronique transfrontières.

L’investissement direct à l’étranger a été et reste le mode principal. Mais les pays membres en retard de développement n’en ont pas les moyens, contrairement aux « grands » anciens. En France, certains ont peur des plombiers polonais sans se soucier du fait que Carrefour et d’autres grandes firmes ont pris des positions dominantes en Pologne et ailleurs. La société française devrait réfléchir au fait que l’Europe se partage, ce qui soulève un devoir d’altérité : on ne peut se dire européen sans être ouvert à autrui.

Le débat au Parlement européen sur la directive Services a permis d’examiner trois types de problèmes de compatibilité entre les choix collectifs nationaux et les règles du marché.

La circulation des personnes n’est pas réalisée. L’objectif d’un marché européen du travail, qui selon moi est majeur, reste refusé dans les faits. Si l’on a progressé pour les « équivalences » de diplômes et de qualifications, des barrières nationales en empêchent l’effectivité. Le détachement des travailleurs est encadré, et le droit du travail qui s’applique pour les non nationaux restera, ce qui est normal, celui du pays d’accueil. Mais ce droit protège les « insiders », non les « outsiders ». La mobilité des personnes se heurte de fait à la « préférence nationale pour l’emploi », et je fais ici référence à la terminologie employée dans l’entre deux guerres. L’immigration des non Européens bouscule ces barrières, mais l’Union n’a pas de droit commun pour les immigrés, ce qui crée des situations de non droit intolérables. Un marché européen du travail est nécessaire, il implique de concevoir un droit des mobilités en Europe, et pour les réaliser, de bâtir des sécurités pour les parcours professionnels.

Les services d’intérêt général, c’est-à-dire accessibles à tous dans de bonnes conditions de qualité et de prix, sont strictement définis dans le cadre national alors que les règles du marché sont communes : ceci est évidemment source de contradictions. Que fait-on si dans un pays l’opérateur est une grande entreprise marchande, et si dans un autre, c’est un service public administré ? Evidemment l’entreprise marchande va vouloir pénétrer dans l’autre pays au nom de la concurrence et du marché intérieur, et les agents du secteur public feront là de la résistance. Lorsque le marché était commun, les systèmes nationaux cohabitaient tranquillement, ce n’est plus le cas lorsqu’il devient unique. Quand on libéralise les marchés des transports, des communications et de l’énergie, c’est une mutation considérable ; on l’a engagée sans chercher à connaître les conditions à réunir pour pouvoir assumer des choix d’intérêt général : ce problème est maintenant tout à fait apparent. Par contre les services de santé, les services sociaux et environnementaux, ne sont pas encore libéralisés : ici un examen préalable argumenté s’impose et il a commencé. Par exemple le financement de la santé est largement socialisé dans le cadre national, ce qui ne permet pas en l’état de bâtir un marché européen, et pourtant la mobilité des patients et des personnels a commencé : c’est par là que l’obligation de règles et de péréquations apparait.

Nous avons mené une action politique depuis plusieurs années en vue d’une directive cadre définissant des principes communs pour les services d’intérêt général. Elle est loin d’être aboutie. Les cultures et les systèmes nationaux sont très différents. En France, l’Etat garantit aux citoyens l’accès à des services publics essentiels. En Grande-Bretagne les public utilities relèvent de choix collectifs plus pragmatiques ; des régulations publiques adéquates doivent veiller à ce que des services essentiels soient accessibles à tous dans de bonnes conditions. En Allemagne, les daseinvorsorgen relèvent de la prévoyance sociale, c’est-à-dire de l’économie sociale le plus souvent décentralisée et non étatisée. Dans l’Europe de l’Est, la notion de service public reste à bâtir. Les services concernés étaient hier des services d’Etat, pour l’Etat. Quiconque a pénétré dans le système sanitaire soviétique sait par exemple à quel point sévissait un corps médical n’ayant de comptes à rendre qu’à l’Etat et non pas aux patients. Les services d’intérêt général ont été placés pour l’essentiel hors du champ de la directive Services, mais le statu quo n’est pas satisfaisant. La comparaison des SIG entre pays membres, avec évaluation du rapport qualité/prix, devrait être un combat politique ; or beaucoup s’y opposent. Quand la libéralisation avance, des obligations de service public devront être placées au niveau de la distribution et figurer dans les règles communautaires. La diversité des entreprises de SIG (en particulier celles d’« économie sociale ») devra être reconnue, notamment pour faire face aux nouveaux défis du développement durable et de la cohésion sociale.

Le consommateur de services reste national. Prenons l’exemple des produits financiers, épargne ou assurance : la confiance et la sécurité sont des exigences essentielles. Or la protection juridique des consommateurs n’est pas harmonisée, chacun est attaché à son agence bancaire locale, même s’il en est captif. La banque de détail européenne n’existe pas, elle est à construire. Le marché de gros est européanisé, mais pas le marché de détail. La réalisation des paiements transfrontières est malaisée et leur coût reste très élevé. Toutes ces questions sont aujourd’hui posées. A l’initiative de la Banque centrale européenne, un Système Européen des Paiements va être bâti, c’est un grand projet positif mais qui ne va pas sans risques car les systèmes de paiements intérieurs vont être bouleversés.

On le constate, les limites du droit sont énormes. Construire la mobilité des travailleurs, concilier concurrence et services d’intérêt général, bâtir une protection du consommateur européen, une offre d’épargne transfrontières : vaste programme !

Emergence des problèmes de régulation

Quand la Commission lance le chantier « better regulation », elle vise surtout à mieux respecter un principe de subsidiarité en distinguant quand les règles sont nécessaires au niveau communautaire et quand elles doivent être laissées au niveau national : il n’y a pas besoin de tout harmoniser. Elle vise aussi à une application effective des règles : c’est tout l’enjeu d’une « supervision », alors que l’incohérence et le manque de coopération règnent le plus souvent entre les superviseurs nationaux.

Mais mieux réguler, ce n’est pas moins réguler, c’est améliorer la qualité des règles et les situer dans une démarche de régulation européenne plus complète.

Il ne faut pas en effet confondre règles et régulation ; or la confusion sémantique est générale. La régulation, souligne l’économiste Dieter Helm, désigne l’ensemble des mécanismes – les règles, mais aussi les incitations et sanctions, les coordinations et conventions - qui permettent de réussir une cohérence et une dynamique entre choix privés et choix publics. Il y a besoin d’une concurrence effective, mais aussi de cohésion sociale et de réalisation d’objectifs environnementaux. Ces trois dimensions du développement ne s’accordent pas spontanément ; d’où des régulations ex ante, alors que la politique de concurrence agit ex post. Celle-ci a connu des progrès incontestables sous l’impulsion de Mario Monti. Toutefois les règles concernant les fusions-restructurations ne peuvent être pensées en fonction de politiques industrielles, or la Commission n’en a pas le mandat, les Traités ne donnent pas de compétence. Les règles concernant les aides d’Etat ont été assouplies, mais on ne sait toujours pas définir les « défaillances de marché » qui les légitiment, et l’Union ne dispose pas elle-même d’outils d’incitation publique. Une question majeure est celle de l’« unbundling », c’est-à-dire la séparation des fonctions de production, transport et distribution dans les entreprises intégrées – quitte à les dé-intégrer, et les couper en morceaux. Le but de la Commission est à la fois d’obliger à ouvrir des marchés nationaux fermés, de briser les ententes sur les prix et de stimuler l’investissement par la concurrence. Mais outre que cette doctrine est très contestable (la dé-intégration n’est pas forcément la clé de l’investissement quand il fait défaut), elle conduit à opérer des choix de structure drastiques qui peuvent être profondément inéquitables (favorables à tel pays et à telle firme, négatifs pour d’autres).

Considérons le secteur de l’énergie. Les systèmes sont nationaux et les marchés sont fragmentés. D’un pays à l’autre les différences des choix des sources, des structures et des coûts sont énormes. Avec le nucléaire, la France produit de l’électricité à bas coût avec peu d’émissions de carbone. Le prix de l’énergie en Allemagne, qui a choisi de sortir du nucléaire, est plus élevé. La Grande-Bretagne a choisi le gaz, à bon marché, avec le bénéfice d’une rente de situation, mais qui se tarit ; elle envisage d’autres sources, dont le nucléaire. L’Autriche a de l’hydraulique à bon marché, elle est profondément anti-nucléaire et exige que tous les Etats choisissent les seules énergies renouvelables. Les interconnexions et les échanges transfrontières sont insuffisants et de fait huit marchés électriques régionaux existent en Europe. Que peut être une « régulation » visant à résoudre ces problèmes ? Partager des objectifs cohérents pour le climat, la sécurité d’approvisionnement et les prix ; décliner cela en ce qui concerne le choix des sources (respecter la diversité mais aussi inciter à une complémentarité à l’échelle européenne) ; inciter à investir, en particulier pour les interconnexions et offrir les garanties nécessaires pour les investissements à long terme ; créer les conditions pour une formation des prix assez stable et assurant les services d’intérêt général ; agir unis face aux géants extérieurs avec des principes de réciprocité. Vaste programme, encore en chantier. Bonne augure : l’hebdomadaire libéral The Economist reconnaît le besoin de biens publics européens dans le domaine de l’énergie.

Notons au passage un autre aspect de la complexité de ces problèmes. S’agissant des nouvelles technologies dont on ne sait pas encore quel sera l’usage, il est non seulement difficile mais dangereux de réguler a priori : il faut savoir intégrer l’expérimentation et l’expérience du marché.

Problèmes du droit des entreprises et du « level playing field »

Est-ce que les grandes entreprises veulent un marché unique ? Oui, mais elles veulent un marché unique où elles peuvent opérer, à leur avantage, avec l’appui de l’Etat national quand c’est nécessaire, et avec une fiscalité favorable. Souvent mais pas toujours elles préfèrent un modèle de marché avec compétition réglementaire entre les pays plutôt que l’harmonisation des règles.

Comme pour les SIG, et bien plus encore, il n’y a aucun accord entre les Etats-membres sur la définition des entreprises. Seul le droit des sociétés fait l’objet d’une harmonisation, avec comme seul objectif commun : un « level playing field », c’est-à-dire une compétition équitable sur le terrain du marché intérieur. Or le grand marché reste un champ de conflits où la concurrence n’est pas équitable.

La Commission enquête sur les pratiques concurrentielles et vient d’engager un vaste exercice de « better regulation ». Il devra être systématiquement ouvert à la consultation et participation de la société civile, sinon il échouera. Et l’on sait l’inégalité de fait des acteurs qui la composent.

La Commission veille aux intérêts « légitimes » des investisseurs, mais la plupart des espaces nationaux régulent les entreprises en veillant à l’ensemble des « stakeholders », c’est-à-dire aussi aux intérêts des salariés et des populations.

Et précisément des législations et des pratiques nationales ont commencé à répondre aux graves préoccupations concernant « la responsabilité sociale et environnementale » (RSEE) des entreprises dans le contexte de la mondialisation. Il parait indispensable d’avancer sur ce terrain au niveau communautaire, au moins par de fortes recommandations, des lignes directrices et des comparaisons rigoureuses.

Un autre problème majeur est celui des restructurations, en particulier les fusions-concentrations, qui s’intensifient en Europe et au-delà.

Le politique ne peut rester neutre, ne serait-ce que parce que le droit des actionnaires et des travailleurs est concerné. Une nouvelle directive OPA a été votée en 2001. La Commission a choisi la doctrine du « marché du contrôle », qui donne aux investisseurs sur les marchés des capitaux un pouvoir décisif dans les restructurations transnationales. Une doctrine unilatérale : par exemple la qualité du projet industriel n’est pas ou mal prise en compte. Les Etats ont fait de la résistance et la directive finalement adoptée leur permet de préserver des systèmes de défense, de garder des « pilules empoisonnées » (droits de vote multiples, actions sans droit de vote…). Apparemment non sans raison : faut-il laisser le contrôle des entreprises aux fonds de pension américains, aux fonds de private equity, aux hedge funds ? Mais les systèmes de défense ne sont pas la bonne solution, quand ils visent à défendre des pré-carrés, des rentes de situation et l’inefficacité industrielle. Et ils empêchent l’émergence de firmes vraiment européennes. Le Commissaire McCreevy souhaite faire réviser la directive OPA mais son prisme est encore unilatéral ; seule une doctrine commune de type « stakeholders » pourrait fonder un intérêt mutuel.

Progresser sur les questions des OPA et du cadre de gouvernance serait positif tant pour l’efficacité économique que pour la cohésion sociale. Mais d’autres problèmes de « level playing » sont aussi en question.

Harmoniser la fiscalité des sociétés en Europe est un impératif. Le Commissaire Kovacs s’y attache, et la pression monte entre les Etats. D’autre part l’Union est confrontées aux problèmes de « réciprocité » entre les règles intérieures et celles qui régissent le comportement des concurrents étrangers. Par exemple dans le secteur du gaz, le risque d’une libéralisation sans régulation communautaire ferait le lit des producteurs extra-européens en position archi-dominante et dans leur pays monopoles intégrés liés à l’Etat. Dans le cas d’EADS et d’Airbus, face à Boeing à nouveau en position dominante, face demain à des firmes chinoise, russe… - adossées à leur Etat , seule une beaucoup plus forte intégration industrielle intérieure peut nous permettre de jouer à armes égales.

Quel système financier pour le capitalisme européen ?

Les problèmes précités en soulèvent d’autres, et d’abord celui des relations pérennes entre les investisseurs financiers et les entreprises – contrôle et stabilité –, ensuite celui du rôle des Etats comme investisseurs et partenaires éventuels dans des secteurs jugés stratégiques dans la compétition mondiale. Pour l’instant n’examinons que le premier point.

Les entreprises européennes sont souvent sous-capitalisées, donc leur contrôle menacé, la volatilité des investisseurs nuit aux investissements à long terme, et le soutien financier des PME est très déficient.

La formation d’un système financier européen intégré est donc une question essentielle. Mais la fragmentation financière qui persiste traduit la résistance des capitalismes nationaux.

Un plan d’action pour les services financiers a été lancé au début des années 2000, axé sur l’intégration des marchés financiers. Une méthode innovante – la méthode Lamfalussy – repose sur une coopération systématique des régulateurs nationaux et permet une consultation approfondie des professionnels. Les marchés obligataires puis les marchés d’actions commencent à devenir européens quand sont supprimés les monopoles des places, traités les problèmes de transparence et d’information, établis le « passeport européen » pour les investisseurs et le « level playing field ». Un travail considérable a permis d’avancer, mais il ne s’agit que des marchés financiers. Quid des institutions financières : banques, assurances, fonds d’investissement ? Elles restent de régime national, tout en formant des groupes transnationaux. Quid des règles et politiques d’épargne et d’assurances ? Toujours nationales.

Il n’y a donc pas, en l’état, de système financier intégré et de « liberté de circulation » des services financiers, sauf pour les investissements à l’étranger et les transactions en valeurs mobilières. Ce qui est sans doute une raison de l’inefficience relative de la finance en Europe. Les marchés financiers servent à répartir les risques d’investissements axés plutôt vers la croissance externe et les grands marchés émergents que vers le développement intérieur. En dehors du boom immobilier, les épargnes servent le plus souvent à financer des déficits publics.

Si l’intégration des banques et des assurances est maintenant à l’ordre du jour, c’est avec beaucoup de prudence. L’enjeu est colossal : qu’est-ce qui peut le légitimer ? Les défis démographiques, du développement durable et de la croissance. Il y a besoin maintenant d’innovations financières pour de grands investissements, pour les réseaux, les plates-formes technologiques, les Universités, les PME… C’est indispensable pour dynamiser l’économie en même temps que pour sécuriser les retraites et les mobilités professionnelles.

Cette perspective appelle de nouvelles régulations, une convergence des politiques d’épargne et une harmonisation fiscale, afin de permettre la formation d’acteurs financiers européens (fonds de private equity, fonds de pension, etc…). Et beaucoup d’investissements ne seront possibles que par des partenariats public-privé, qui pour être équitables et efficaces, impliquent l’acquisition de compétences nouvelles par ces acteurs et par les collectivités publiques.

La perspective d’un cadre communautaire pour la gouvernance et la responsabilité des entreprises européennes doit aller de pair avec l’intégration financière. De nouveaux pactes d’actionnaires permettraient de stabiliser la vie des entreprises, de se consacrer aux projets industriels et réaliser les alliances nécessaires aux investissements de long terme. Le moteur principal de la coopération viendra d’acteurs économiques et sociaux porteurs des nouveaux défis industriels. J’ai en vue la formation d’un capitalisme partenarial européen.

Tout ceci appelle un changement culturel, fondé sur l’éducation économique et financière, aujourd’hui singulièrement faible voire nulle. Les citoyens qui épargnent, préparent leur retraite, achètent des produits complexes, devront être éduqués et ne pas rester sous la seule tutelle de leur banquier. Les acteurs sociaux devront pouvoir participer à la gestion des fonds d’investissement et de pension… Alors que la Grande-Bretagne se mobilise sur ces enjeux avec un programme national de grande envergure, la France reste très en retard.

III – ASSOCIER DE NOUVELLES POLITIQUES COMMUNES A L’ACHEVEMENT DU MARCHE INTERIEUR

Plus d’intégration pour dépasser les contradictions du « patriotisme économique national »

Un vaste chantier de normalisation a permis de bâtir un socle de marché et des règles de concurrence. Le souci est grand de ne pas régresser avec le risque de remettre en question les fondements mêmes de l’entreprise. Mais la viabilité de ce qui est engagé et l’achèvement du marché unique exigent des corrections et des développements considérables.

Aujourd’hui l’acceptation du marché unique et de l’euro est affaiblie et la tentation des replis nationaux visible. Mais les questions relatives à la cohésion sociale et à la politique industrielle sont de bonnes questions, et si l’on est capable de mieux y répondre ensemble, dans l’intérêt de tous les Européens, ces replis n’auront pas lieu.

La légitimité des Etats se fonde sur la responsabilité des fonctions collectives de la croissance : cohésion, investissements stratégiques, biens publics…

La Stratégie de Lisbonne a misé sur la coordination de ces politiques nationales et mis en évidence le besoin d’une complémentarité entre elles et les politiques du marché intérieur. Les domaines de coordination concernent l’économie, l’emploi, la compétitivité, et plus récemment la protection sociale. Mais en dehors d’une certaine discipline budgétaire, les Etats ne s’engagent guère au-delà d’un effort de comparaison. Il faut donc monter d’un cran : une véritable coopération est indispensable au moins pour des fonctions et des secteurs jugés stratégiques.

Les économistes analysent des domaines où les « externalités » créées par la politique d’un pays sur un autre sont importantes. Il s’agit aussi, à mon sens, de la « valeur ajoutée » pour tous les Européens qui serait liée à des projets de développement bénéficiant de l’interactivité humaine et du partage des coûts. L’énergie, les transports, l’aéronautique et l’espace, entre autres, sont des domaines où sans intégration industrielle, l’Europe sera cruellement en difficulté. Tous sont des « domaines de souveraineté », où la présence de l’Etat est absolument incontournable, et aussi des domaines de rivalités géopolitiques majeures. C’est pourquoi des politiques industrielles européennes ne peuvent se concevoir sans redéfinir – mais pas abandonner – le rôle des Etats. La légitimité de nouvelles politiques communes, impliquant la coopération des Etats, est de promouvoir les projets structurants pour un développement durable et équitable. Des délégations de projets industriels pourront être confiées à des actionnaires stables, avec une gouvernance à l’abri de l’intrusion permanente des ingérences politiques.

Pour le développement durable

Prenons le cas de la mise en place d’une politique commune de l’énergie. Grâce aux efforts de pionniers (la commissaire Loyola De Palacio et son directeur François Lamoureux) cette ambition est affirmée dès 2001 autour d’un objectif d’intérêt mutuel : la sécurité d’approvisionnement (réduire la dépendance croissante en importations de combustibles fossiles). En 2007, c’est un autre objectif, qui est privilégié : l’abaissement des émissions de CO2 pour faire face au problème du changement climatique.

Il y a en fait trois objectifs : le climat, la compétitivité – le prix de l’énergie –, et la sécurité d’approvisionnement. Or ces objectifs peuvent être contradictoires. Par exemple abaisser les émissions de CO2 a un coût (prix des permis d’émission, ou taxes sur le carbone). Ce prix peut être élevé, et l’énergie chère c’est le risque de chômage accru et d’exclusion. Il faut miser beaucoup plus sur des énergies peu carbonées mais aussi compétitives, et mettre en place un service universel à un prix abordable. Il a été décidé, en fonction de l’objectif de réduction des émissions de carbone de 20%, de retenir un objectif de 20% en moyenne d’énergies renouvelables dans le bilan énergétique. Cela soulève de nouveaux problèmes : les nouveaux pays membres qui sont dépendants du charbon et du nucléaire, ne pourront réaliser l’objectif, et leur besoin prioritaire est que les investisseurs étrangers qui s’implantent chez eux modernisent leurs infrastructures. La relance de l’énergie nucléaire – qui permet de répondre aux trois objectifs – est envisagée dans plusieurs régions du monde, mais dans l’Union, elle ne fait pas l’unanimité. Une condition essentielle pour son accréditation est que l’on partage une politique communautaire dans trois domaines : recherche, sûreté, gestion des déchets. Le renouvellement du nucléaire nécessitera aussi des alliances industrielles – il est exclu qu’EDF et l’Etat français puissent consentir par eux seuls les investissements nécessaires : il faudra partager les coûts et sécuriser les débouchés sur un marché suffisamment vaste.

Ainsi une volonté politique s’affirme pour le climat et l’énergie ; l’Union a réussi à faire Kyoto, et à le renouveler. L’Europe est déjà une référence internationale. Mais pour réussir, il faut que les Etats s’obligent à coopérer, et que les sociétés s’accordent.

Nous proposons de mieux fonder le mix-énergétique en intégrant le nucléaire et le charbon propre (par exemple avec l’objectif de 60% d’énergie sans carbone en 2040) ; de développer les réseaux transeuropéens d’interconnexion et en faire des public utilities, avec des obligations d’intérêt général et une régulation communautaire ; l’unité d’action pour des relations extérieures axées sur des principes de réciprocité et de coopération.

Pour la société de la connaissance et l’innovation

L’Europe ne peut plus vivre sur ses lauriers passés. Ses systèmes éducatifs sont inéquitables et inefficients, sa culture d’entreprise et d’innovation est à l’épreuve. Le défi de l’intelligence est devant nous.

S’il est un domaine régalien pour l’Etat-nation, c’est l’Education nationale. Mais alors que les besoins de formation sont immenses, les échecs sont considérables. Les systèmes étatiques et corporatistes sont en question : ils sélectionnent les élites quand il faut permettre à tous de s’éduquer pour vivre sa vie, acquérir des compétences, assumer sa contribution à la société.

L’enfermement national nuit et ne peut être dépassé que par une forte dimension européenne de l’éducation. Des missions d’intérêt européen devraient être définies pour l’étude des langues, des histoires croisées, la connaissance de l’économie, la promotion de la culture. La mise en œuvre reposerait sur une mobilité organisée des élèves et des maîtres dès le collège, par jumelages et conventions interrégionales, soutenues et coordonnées par des fonds structurels.

Opposer éducation et économie est absurde. Un citoyen doit pouvoir se qualifier, et l’innovation comme la compétition appellent beaucoup plus de qualifications. L’Asie ne nous « menace » pas par ses bas coûts salariaux, mais surtout parce qu’elle développe l’intelligence et l’implication économique de ses habitants à toute allure.

Au niveau de l’enseignement supérieur, la tension est particulièrement forte et les choses bougent. La mobilité et l’échange transnational apparaissent impératifs. Le processus de Bologne lancé en 1999 crée une attractivité pour l’accueil des étudiants étrangers grâce à l’harmonisation des cursus. Mais les barrières nationales sont considérables, en particulier en France en raison du manque d’autonomie des Universités. Le marché se développe, mais il y a besoin de partenariats public-privé pour nouer les coopérations indispensables à la mobilité et au partage des coûts.

Ce que nous demandons aux Etats, c’est de favoriser les jumelages et les réseaux transfrontières des écoles et des Universités au lieu de les empêcher, et à l’Union d’inciter à former ces liens, y compris en créant des fonds d’investissement éducatif.

L’éducation doit donc faire l’objet d’une politique européenne avec deux objectifs. D’abord forger une culture européenne du XXIème siècle : l’Université européenne a existé comme domaine des élites des Lumières ; demain ce sera beaucoup plus que la résurrection de la République des Lettres car il ne s’agit pas seulement de l’excellence, mais de l’acculturation européenne de tous les enfants.

D’autre part, développer massivement les compétences, dès l’école et surtout dans la formation tout au long de la vie. Sans compétences, pas d’innovation. Et qu’est-ce que l’innovation, sinon relier des idées à des marchés ? Les chaînes recherche-développement-organisation-production-logistique-commercialisation sont internationalisés. Les compétences requises exigent l’ouverture et la mobilité pour le plus grand nombre.

Vers un nouveau type de plein emploi axé sur la mobilisation des capacités humaines

La peur des Européens face au problème de l’emploi ne se dissipe pas et la précarité de l’emploi engendre la pauvreté. Mais les politiques de « préférence nationale pour l’emploi » et l’hostilité aux migrations sont des réactions illusoires, qui brisent les solidarités. De nombreux pays européens ont entrepris de réformer leur marché du travail, mais sans l’appui de coopérations en Europe. Les recommandations de l’Union vont dans le bon sens mais le manque d’institutions et d’outils communs, dans une optique de codéveloppement, est criant.

Un plan d’action communautaire pour la revalorisation du travail et des travailleurs devrait donc être mis sur pied : des droits attachés à la personne ; une gestion collective des transitions dans la vie active pour stimuler la mobilité tout en créant une sécurité de formation et d’emploi ; la formation et la progression générale des qualifications au long de la vie.

Un cadre de coopération institutionnelle et financière serait créé pour promouvoir des conventions collectives ; organiser une gestion participative des restructurations économiques ; multiplier les coopérations interrégionales avec cogestion de fonds structurels pour les mobilités. A l’évidence, ceci implique un grand renouveau du dialogue économique et social.

Associer l’intégration du marché et la consolidation de l’UEM

L’actualité remet l’accent sur l’euro. Nombre de citoyens y voient un problème, ils ne saisissent pas son apport. Cela étant, la poursuite de l’affaiblissement du dollar créerait un véritable état d’alerte. Or il est frappant de constater à quel point les tensions sont fortes entre les Etats membres de la zone alors que les Etats non membres de l’euro en bénéficient aussi et sans s’en plaindre !

Il y a donc bien un enjeu majeur de politique macro-économique. Beaucoup imaginent que la formation d’un gouvernement économique de la zone euro est la clé des solutions. Mais un gouvernement économique, c’est un transfert de souveraineté : on en est loin. Il ne suffit pas de réunir des ministres de l’Economie et des Finances en Conseil, alors que les intérêts nationaux des membres de la zone divergent et que chacun fait du patriotisme économique national. La politique monétaire doit aujourd’hui être appuyée par un consensus politique fort afin de parvenir à une coopération mondiale pour combattre les dysfonctionnements monétaires. Et la Banque centrale doit pouvoir influencer les comportements des acteurs et marchés financiers européens.

Un autre enjeu évident de meilleure articulation entre le marché et la politique est la formation d’un véritable Budget européen doté de ressources propres. Augmenter ce budget, le financement de programmes de création d’infrastructures communes et de développement des connaissances et des qualifications… cela pose de nouveaux problèmes de gouvernance. Sans doute faut-il aussi une réforme des fonds structurels et favoriser les partenariats public-privé nécessaires à l’essor des projets s’inscrivant dans la perspective de Lisbonne.

Pour un nouvel Acte Unique européen

Dans les années 2000, l’Union vient de réussir un grand élargissement, elle a lancé la Stratégie de Lisbonne, et une politique face à l’enjeu climatique. Elle a relancé l’objectif d’Union politique avec un projet de Constitution. Tous les fédéralistes européens réclament cette Union politique. Et dans notre culture à la française, où l’Etat précède le peuple, certains voudraient que cette Union fédérale engendre en quelque sorte la société européenne. Ce n’est pas le cas et l’approche constitutionnelle a échoué. Elle n’était pas mûre, elle manquait de sens pour des peuples aux prises avec des problèmes intérieurs aigus, qui se connaissent mal, sont peu mobiles entre eux, et ne disposent pas d’un espace public commun de communication. Les dirigeants nationaux ne se sont pas adressés aux Français pour tenter d’expliquer ce qui s’est passé, leur dire pourquoi nous devons provisoirement renoncer à une Constitution, et proposer de nouvelles perspectives.

S’il ne sort rien de la tentative constitutionnelle, il y aura une crise politique profonde de l’Union avec des risques de délitement. Il faut changer d’approche pour dénouer la crise. Un scénario de relance doit être réaliste ; sans lâcher l’ambition d’Union politique et constitutionnelle, il doit renvoyer sa réalisation à long terme. Mon scénario d’une relance de l’Union emprunte deux étapes à court terme. Un traité pour l’amélioration du fonctionnement des institutions d’abord, un nouvel Acte Unique pour la promotion de politiques communes ensuite.

Le Président Sarkozy a choisi la voie modeste et réaliste d’un traité institutionnel. Il reprendra des propositions contenues notamment dans la première partie du projet de Constitution. Se mettre d’accord sur un tel traité serait un résultat spectaculaire, qui donnerait de l’oxygène. Il implique des processus de ratification parlementaire pour éviter la zizanie et les risques de véto.

Mais pour que la France soit pleinement de retour en Europe, elle doit proposer de franchir un deuxième pas : clarifier et établir la place et le rôle de l’Europe dans la mondialisation avec une perspective mobilisatrice de développement durable, partagé et équitable. A cet effet, nous proposons le lancement de projets structurants et de politiques communes dans un nouvel Acte Unique . Cela répondrait au souci des Français, des Anglais et de tous ceux qui pensent que l’Europe actuelle ne fait pas sens et n’a pas de projet dans la mondialisation. Ouvrir la perspective de choix politiques ambitieux pour l’énergie, l’éducation ou l’emploi : tout le monde pourra le comprendre et y adhérer, et cela sera complémentaire de l’accélération de l’intégration sur un socle de marché régulé efficient.

Plus tard, en tout cas avant de nouveaux grands élargissements, - avec la Turquie et l’Ukraine -, qui s’ils ont lieu devront être préparés progressivement, en séquences successives, il faudra fonder l’Union politique.

Cette perspective de relance de l’Union par étapes exige de réunir deux impératifs. Repenser la relation de la nation à l’Europe : elle doit pouvoir s’informer, s’éduquer, anticiper, former une action collective pour un nouvel engagement européen. Et les institutions communautaires doivent repenser leur gouvernance, avec des responsabilités accrues et en sollicitant beaucoup plus l’implication des sociétés civiles.

On a cru que le marché unique, l’Union économique, et l’Union politique allaient se bâtir successivement, une étape appelant l’autre. C’était illusoire. Aujourd’hui nous pouvons mieux comprendre les difficultés mais aussi le besoin d’articulation de ces trois objectifs, et proposer un agenda politique plus réaliste, sans lâcher nullement l’ambition.

Philippe Herzog, Ancien député européen Président de Confrontations Europe

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