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23 septembre 2014 :
La politique économique en examen - Chronique d’automne

Les risques d’une stagnation durable menacent-ils l’Europe ? Dans sa chronique, Philippe Herzog s’empare du débat et plaide pour une politique de l’offre capable de relever le potentiel de croissance européen et de créer une demande globale soutenable.

L’Europe, et singulièrement l’eurozone, est en grande difficulté dans une conjoncture économique mondiale très tendue. La croissance mondiale est faible (3/3.5%) et fragile : les tensions géopolitiques ont déjà d’importants impacts négatifs et les risques liés aux bulles obligataires chez les émergents ne sont pas négligeables. Aux USA la reprise ne va pas sans préoccupations : si le taux de chômage a baissé sensiblement, le taux d’emploi aussi, indiquant d’importants retraits de la population active.

L’eurozone est en stagnation depuis 2008 (en moyenne, car plusieurs pays ont été ou sont en récession), et le taux de chômage est en hausse de 5%. Les économistes avancent plusieurs explications qui doivent être articulées et non pas opposées.

Le problème d’insuffisance de la demande globale est évident, mais l’attribuer essentiellement aux politiques d’austérité est abusif et surtout à courte vue.

C’est oublier que la crise est bien plus profonde, crise de surendettement, après quoi une longue phase de désendettement relatif est nécessaire : elle a commencé avec la restructuration des bilans qui induit une « récession de bilans ».

Dans ces conditions, l’aversion à la prise de risque pour l’investissement – qui en Europe est à moins 20% en dessous de 2008 – est profonde. Et un débat s’engage chez les économistes sur les risques d’une « stagnation séculaire ». En effet, contrairement à ce que disent certains gourous, l’aptitude de nos sociétés à produire comme par le passé d’importants gains de productivité en valorisant les potentiels humains et technologiques n’a rien d’évident dans les faits. Selon moi, la crise est à la fois anthropologique et économique.

Ainsi la politique économique doit être une politique d’offre qui fasse appel à la valorisation du capital humain, productif et naturel pour relever le potentiel de croissance et changer son mode, et en même temps créera une demande globale soutenable. Dans les conditions actuelles, l’idée qu’il faut investir fait consensus. Mais les conditions à réunir sont beaucoup plus difficiles qu’on ne croit.

Y a-t-il ou non menace de déflation (baisse des prix) cumulative dans la zone euro au risque de relever fortement le poids de la dette ? Actuellement la BCE comme le FMI constatent la « faible inflation » et récusent la notion de déflation. Mais les risques sont là. Les imputer à l’austérité est réfuté par les mêmes institutions. En tout cas pour la BCE il n’y a pas de politique d’austérité en France, c’est mon avis. Chez nous – le chômage et le sous-emploi expliquent plutôt les risques de paupérisation. Selon le FMI, il n’existe pas d’austérité excessive dans la zone euro mais là, c’est clairement sous-estimer le problème des pays périphériques.

Un consensus se dessine pour doter l’UE d’une doctrine de politique économique. Benoît Coeuré a déclaré à ce sujet qu’ « il manque une logique européenne ». Il rappelle ce moment clé dans le combat contre la crise financière, en juin 2012, quand M. Draghi a obtenu un retour à la confiance des marchés et des investisseurs. Ils ne parient plus – depuis lors mais jusque quand ? – sur la décomposition de la zone euro. La BCE a montré qu’elle fera tout – pour sa part – afin de préserver l’intégrité de cette zone. Depuis les taux d’intérêt sont historiquement bas, mais l’inflation aussi et la stagnation s’installe.

A la réunion de Jackson Hole (22.08.14) les banquiers centraux ont esquissé une doctrine d’action. Elle peut sembler trop peu novatrice, mais il faut regarder de plus près sur les trois leviers disponibles : politique monétaire, politique budgétaire, réformes des structures.

La BCE mobilise la politique monétaire avec de nouveaux outils (politique de bilan et pas seulement de taux). Elle va soutenir les entreprises en rachetant des titres de dette sécurisés (ABS), ce qui est apprécié des investisseurs. Elle fournit de nouvelles liquidités pour les banques qui accroissent le crédit aux entreprises. Ce n’est pas encore le quantitative easing à l’américaine, car la BCE n’est pas pas prête à racheter massivement des dettes publiques souveraines ce qui signifierait prendre le risque que les Etats n’assument plus leurs responsabilités pour endiguer la dette.

Pour la politique budgétaire, l’ajustement de doctrine est plus limité. Le besoin d’une politique budgétaire pour la zone euro est certes souligné par la BCE. Mais il ne faut pas attendre des miracles de la flexibilité du Pacte de stabilité budgétaire, déclare Mme Lagarde. Il y aura plus de flexibilité - pour la France qui dérape encore ! –, mais elle sera conditionnée par des réformes de structures effectives avec un contrôle communautaire resserré. L’idée de « convergence » pour les réformes, esquissée par le passé fait retour. Carlo Padoan, ministre des finances en Italie, déclare travailler sur les indicateurs. Donc discipline encore, mais différenciée. L’Allemagne est pressée d’investir plus. D’autres seront plus scrutés sur les réformes de structures que sur le strict respect des 3% de déficit. Cela étant, les notions de capacité budgétaire pour la zone euro et d’eurobonds sont encore remises à plus tard : l’ajustement doctrinal est donc trop limité.

La conception des réformes de structures pourrait cependant s’affiner. Ainsi Benoît Coeuré déclare qu’ « il faut concevoir ces réformes comme un programme d’ensemble qui favorise l’investissement et l’emploi ». Il n’est pas certain que ses partenaires (Conseil européen, Commission, et PE) en soient à ce niveau de réflexion. Kataïnen, le vice-président de la Commission en charge de l’emploi, la croissance, l’investissement et la compétitivité, a marqué son accord sur ces éléments de doctrine, tout en ciblant l’insuffisance des réformes en France et en Italie.

Confrontations Europe prépare activement des Assises du long terme qui permettront de clarifier ce que veut dire « investir » et les responsabilités qui incombent à l’Union européenne comme aux Etats (les 3 et 4 déc. 2014 à Bruxelles).

Contrairement à tous ceux qui exigent une politique d’investissement sans tenter de partager un diagnostic des problèmes que ça pose, nous commencerons par-là : pourquoi l’investissement ne repart pas en Europe ? Pourtant l’argent est abondant et à bon marché. Aversion au risque et manque de confiance sont généralisés. Ils traduisent une faiblesse des rendements escomptés dans un contexte de demande globale atone et de handicaps structurels pesant sur l’offre compétitive (par exemple manque de compétences et montages bureaucratiques). De l’avis général, pour restaurer la demande et la confiance des investisseurs, il faut des investissements publics. Sauf que la capacité qu’ont les Etats et l’Union de lancer ces investissements publics est plus que douteuse, au plan national comme au plan de l’Union. Des réformes de structures de l’Etat et de l’Union sont donc indispensables.

L’audace de Confrontations Europe consiste à ne pas se contenter des solutions des experts. Nous nous tournons d’abord du côté des acteurs économiques, les entreprises, les acteurs territoriaux, pour leur demander pourquoi ils n’investissent pas. Soit les projets sont trop nombreux, soit leur réalisation est très difficile. Nous demanderons aux entrepreneurs comment ils anticipent les opportunités et à quels obstacles ils sont confrontés pour valoriser leurs investissements. J’observe que les entreprises elles-mêmes souhaitent vivement qu’on bâtisse une Union économique, et elles font appel à une politique industrielle européenne. D’autre part les besoins de compétences humaines et d’infrastructures d’intérêt général sont criants, mais outre le contexte de finances publiques contraintes, la capacité des autorités publiques à sélectionner et valoriser les projets pertinents est largement en doute. Lenteurs, contradictions, luttes d’influence des élus, administrations décalées, tout ceci est visible.

Au niveau de l’Union mieux réguler et bâtir une vaste stratégie de rénovation du grand marché est nécessaire, non plus sur le mode univoque du libéralisme concurrentiel mais sur celui de la coopération. Il y a besoin de créer les conditions d’une complémentarité public-privé pour investir dans les infrastructures comme pour les compétences ou encore le développement des petites et moyennes entreprises. De même l’Union doit se doter d’une doctrine de transformation du système bancaire et financier, afin que les canaux qui distribuent l’argent soient rendus efficaces. Transformer les liquidités et l’épargne en investissements nécessite de réviser un cadre de régulation actuellement défavorable à l’investissement de long terme et d’instaurer de nouvelles offres de crédit en partageant les risques. Et une montée générale du rôle des investisseurs publics, privés, et particulièrement institutionnels est nécessaire : dans quelles conditions les assureurs, les fonds de pension, … peuvent-ils prendre des risques pour relancer l’investissement ?

Ces enjeux devraient être au cœur des progrès de politique macroéconomique, ils appellent aussi des réformes institutionnelles. La Banque centrale ne peut pas tout faire. Il faut une politique budgétaire pour la zone euro ciblée sur la préparation d’une capacité d’investir au niveau communautaire. Et bâtir un véritable système européen conçu pour promouvoir les investissements privés et publics d’intérêt commun est nécessaire, avec la création de fonds européens d’investissements (on examinera notamment les propositions de Natacha Valla pour le CEPII, relayées par Bruegel).

Le ministre des Finances Polonais Mateusz Szczurek vient de réclamer un plan d’investissement de 700 milliards d’€ gérés par un fonds européen pour les infrastructures : bravo. La Pologne est en pointe !

Ce serait faire preuve d’inconscience que de ne pas se soucier des liens qui existent entre la situation macroéconomique et les risques géopolitiques qui sont considérables. La Russie et l’Ukraine sont en Europe, or l’Occident comme l’UE n’ont aucune stratégie pour faire face à une situation extrêmement dangereuse. Ce n’est pas parce que V. Poutine provoque et pratique le rapport des forces que l’on doit désigner la Russie comme notre ennemi. Cela nous ramène à la guerre froide. L’excitation avec l’otanisation n’est pas acceptable. Et l’Europe occidentale est hypocrite envers les Ukrainiens : nous prétendons les soutenir, alors que – à part la Pologne et tel Etat balte – tous les Etats de l’UE ne veulent absolument pas de l’Ukraine dans l’Union. Et puis alors qu’ils sont étranglés financièrement, qu’ils aillent au FMI ! L’Ukraine sera la principale victime des rapports de forces des deux côtés. Il faut prendre des options de fond qui la relient à sa double identité pour éviter de l’écarteler et la détruire. Elle a une histoire qui est à la fois à l’Est et vers l’Ouest. Et isoler la Russie créerait un risque systémique durable pour l’Europe et bien au-delà. Il faut élaborer une stratégie fondée sur la réconciliation et la coopération d’intérêt mutuel, et il faut négocier. C’est aussi nécessaire pour avancer sur le front des défis du Moyen-Orient, où Russie comme Turquie ont un rôle majeur à jouer. Hubert Védrine souhaite qu’on intègre les russes dans la stratégie face à l’Etat Islamique ; ce serait une entrée vers une réconciliation. La perte d’attractivité économique de l’Europe n’est pas sans lien avec son incapacité de traiter les conflits sur le mode d’une reconnaissance d’autrui et d’une entente durable.

De même le rapport très fragile des citoyens à l’Union pèse sur la confiance économique. Tous les pays de l’UE sont confrontés à un double défi interne et externe dans leur rapport à l’Europe. C’est en interne, au sein des Etats, que les partis de gouvernement classiques s’affaissent, et que des enjeux de redéfinition du contrat social, et même de redéfinition de l’identité, sont posés. Le rapport des citoyens à l’Europe reste ambivalent, et c’est une bonne nouvelle provisoire : ils commencent à réfléchir à l’avenir sur deux niveaux : ce qu’ils attendent de leur Etat et doivent faire chez eux, et ce qu’ils attendent de l’Union. Mais un sentiment d’impuissance politique décourage et fait le lit des extrêmes, en particulier du FN en France.

Dans ce contexte nous devons nous interroger sur la possibilité d’un nouveau rôle pour la Commission. L’Allemagne était et reste en position de leadership, mais non de moteur, et son modèle économique » est fragile à moyen terme. La France est hors-jeu et la Grande-Bretagne s’interroge sur sa sortie. J’accorde un crédit à Jean-Claude Juncker, qui surprend. Désigner des vice-présidents des petits pays pour coordonner les poids lourds qui ont les DG à gérer ; viser à une meilleure collégialité, une meilleure régulation, prendre option pour le maintien de la Grande-Bretagne dans l’Union : c’est intéressant. Combiner l’option libérale, le maintien de la discipline budgétaire, et la relance de l’investissement : c’est compliqué. Les sociétés civiles doivent aussi s’exprimer clairement et nettement pour avancer. On ne peut pas parler de crise politique ouverte au niveau de l’UE, mais il n’y a encore ni stratégie de croissance, ni stratégie géopolitique. Confrontations Europe doit absolument faire mûrir l’objectif de « contrat de reconstruction » qu’elle a proposé.

La France est dans les cordes : que faire ? La crise politique est ici avérée, quoique le rempart du cadre institutionnel tient encore. Les erreurs de politique économique se paient très cher. Le Parti socialiste a commis une grave erreur de diagnostic et d’ailleurs il était totalement impréparé à gouverner. Deux ans sans aucun assainissement des dépenses publiques ni réformes de structures de hausses d’impôts ont aggravé la situation ; le déficit public augmente encore et va vers les 4,4% du PIB cette année. L’Etat ne le réduira pas à 3% en 2017, comme il l’annonce avec des hypothèses de croissance irréalistes (1,8 ou 1,9). Au contraire la stagnation est visible et notre pays est particulièrement sensible aux risques de déflation.

Je rappelle que la mission publique de 2006 conduite par M. Pébereau, à laquelle je participais, préconisait un objectif de croissance zéro des dépenses publiques dans la durée. La France est droguée à la dépense publique et pour autant elle n’a pas préparé l’avenir ni réduit les inégalités. Il faut redéployer les ressources en brisant les allocations improductives et en restaurant les investissements d’avenir. Ceci exige réforme de l’Etat, de tous les services publics et administratifs. Le contrat social doit changer de visage, ce qui est impossible sans la participation du privé, qui doit contribuer aux missions d’intérêt général, et sans la mobilité et requalification des agents de la fonction publique. Les régions doivent devenir chefs de file territoriaux de la politique économique et sociale.

Bruxelles accorde un répit pour « les 3% » mais renforcera son contrôle sur les choix intérieurs. Sécuriser un budget d’investissement sur des choix publics clairement ciblés permettrait d’obtenir un bémol sur la contrainte bruxelloise. S’agissant des réformes de structures, les limites du dialogue social sont évidentes. Le gouvernement se cache derrière les partenaires sociaux pour ne pas prendre des responsabilités difficiles. L’Etat doit pourtant assumer un rôle majeur dans la transformation du système emploi-formation-marché du travail, comme pour l’insertion des jeunes et des non qualifiés, comme pour la montée générale de la formation professionnelle et continue. Ceci doit s’articuler aux anticipations d’emploi, aux restructurations, à la politique industrielle… Les biais et carences du système éducatif et de formation sont de plus en plus apparents mais les politiques font l’autruche.

Enfin il faut absolument cesser de pratiquer l’Europe « bashing » ou de faire la leçon à l’UE pour qu’elle nous sauve. Sinon notre perte de crédit à Bruxelles sera définitive. Mais si l’on parle vrai sur ce que nous sommes et devons faire chez nous, et si nous montrons notre capacité d’apporter à l’Europe, en faisant l’effort de connaitre et respecter les autres, nous regagnerons la confiance des citoyens français et Européens.

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