Contributions dans des ouvrages collectifs

novembre 2011 :
Au-delà du keynésisme et de l’économie sociale de marché

Article dans le livre collectif "Pour une Europe compétitive et solidaire", dirigé par Claude Fischer, coll. L’Europe après l’Europe, éd. Le Manuscrit, 2011 (disponible sur demande à Confrontations Europe).

Une révolution de la pensée économique a eu lieu entre les deux guerres mondiales, poursuivie après la deuxième ; elle a permis de sortir d’une crise désastreuse en développant le rôle de l’Etat dans l’économie. Elle a été remise en cause par la vague « néo-libérale » qui depuis les années 1980 a réinventé le marché, stimulé la croissance mondiale, et abouti à la crise systémique actuelle. Ces cultures sont incrustées dans les consciences et dans les institutions, nous en sommes aujourd’hui prisonniers. Il faudra nous montrer capables de rénover les institutions publiques, redéfinir leur rôle et celui des marchés, afin de créer les conditions d’un développement durable et d’un nouveau welfare social.

Notre histoire passée : keynésisme et ordo-libéralisme

Libéralisme et socialisme se sont frontalement opposés au XXème siècle. Pour les uns les libertés de choix et d’initiative, associées aux vertus de la concurrence et des échanges d’information sur le marché, sont primordiales. Elles ont reçu valeur Constitutionnelle dans l’ordo-libéralisme allemand. Pour les autres, l’Etat a le devoir de définir les choix collectifs, la planification permet de dégager l’horizon collectif, et l’intervention publique dans l’économie sert à la fois l’équité et l’efficacité. La sortie de la crise de l’entre-deux guerres a partout nécessité l’intervention de l’Etat, mais les solutions nationales ont été mixtes avec de grandes différences.

L’Allemagne fédérale a rompu avec l’Etat totalitaire nazi en inventant le concept d’économie sociale de marché, défini ainsi par Alfred Müller-Armack : « un ordre économique dont l’objectif est de combiner dans une économie ouverte à la concurrence, la libre initiative et le progrès social garantis précisément par les performances de l’économie de marché ». C’est donc celle-ci et non l’Etat qui est le garant de la prospérité. Mais l’Etat a devoir d’établir les règles d’ordre public et avec le concours de la société civile, d’organiser la protection sociale à proximité des populations. Cela étant le rôle des Länder dans le financement de l’économie et la politique macroéconomique fédérale ont été également développés en Allemagne.

Dans la Grande-Bretagne social-démocrate d’après-guerre et surtout en France, la révolution keynésienne a inspiré des systèmes où les politiques publiques sont plus centralisées. La France a même emprunté la planification au socialisme, mais sous forme indicative, avant d’ouvrir les vannes du marché dès les années 1980 ; elle n’a pas trouvé depuis un nouveau modèle cohérent.

La Communauté économique européenne a été fondée sur l’organisation d’un marché et des règles de la concurrence, mais chaque Etat nation est resté souverain pour les politiques sociales et économiques. Au niveau de l’Union, c’est donc l’ordo-libéralisme allemand qui a gagné. Il a fait bloc avec les champions de l’économie de marché anglo-saxonne pour limiter la Communauté à un socle de marché sans politiques communes… sauf exception comme la politique agricole, et dans l’Eurozone, la politique monétaire.

Depuis les années 1980, la victoire du « néo-libéralisme » et le retrait de l’intervention directe de l’Etat dans l’économie, accentués par la faillite du système étatiste bolchevique, sont patents ; néanmoins le poids de l’Etat n’a pas été réduit, les fonctions sociales redistributives ayant sensiblement grossi. La crise durable qui éclate en 2007-2008 remet tout en question. Il faut impérativement purger les excès du système financier et de l’endettement public et privé pour ne pas sombrer. Le temps de « la grande contraction » est venu (selon les mots de Kenneth Rogoff) ; il sera long et douloureux. Mais la contraction ne fournit pas par elle-même la sortie de crise car si elle est solution, elle est en même temps facteur de déflation voire de dépression.

En 2008, les Etats ont réagi rapidement pour soutenir la demande globale – et surtout la consommation grâce aux amortisseurs sociaux –, et ils ont entrepris d’amender le système financier pour empêcher sa faillite. Les dirigeants ont cru alors que le secteur privé serait ensuite à même de redevenir le moteur de la croissance. Grossière erreur : le secteur privé fait preuve d’aversion au risque, les grandes entreprises mettent des profits en réserves et distribuent des dividendes, les investisseurs financiers cherchent des valeurs-refuges, y compris les obligations des grands Etats. Mario Draghi nous dit que la négligence des risques appartient au passé ; les horizons de temps sont brutalement rétrécis et l’incertitude règne.

Ceux qui ont cru pouvoir célébrer le retour de Keynes et des Etats ont eu tort ; les marchés ont anticipé rapidement la crise des dettes souveraines et bancaires dans plusieurs pays, soulignant les limites et effets secondaires négatifs des soutiens keynésiens. Les champions de l’ordo-libéralisme national, de leur côté, font preuve d’un conservatisme dangereux, ils ont négligé les formidables interdépendances entre les pays - rejoignant les keynésiens « nationaux » sur ce point (Keynes avait plaidé en vain en son temps pour la coopération internationale).

Des conceptions qui ne collent plus aux réalités

Je partage l’opinion de Dieter Helm pour qui la deuxième génération des keynésiens après-guerre a fait preuve d’une grande irresponsabilité. L’Etat providence est devenu obèse. Les dettes publiques accumulées sont un très lourd fardeau que des sociétés vieillissantes lèguent aux générations futures. Cette iniquité va de pair avec l’inefficacité : le multiplicateur keynésien est presque mort. Le type de croissance en vigueur s’est accompagné d’une prédation du patrimoine naturel, et l’Etat n’a pas su préparer l’avenir. Je suis particulièrement choqué par la sclérose du système éducatif, l’échec de la socialisation des jeunes et la carence de formation tout au long de la vie. Cette irresponsabilité n’est pas imputable à Keynes mais il ne proposait pas une vision de long terme, disant lui-même : « à long terme nous serons tous morts ». Par contre Hayek avait une vision de long terme, celle d’un juriste constitutionnaliste recherchant des institutions de marché stables, socles de sociétés responsables. Mais l’économie sociale de marché ne sort pas indemne de l’histoire récente. Beaucoup d’innovations de marché et le pouvoir des marchés sont irresponsables ! Certes les réactions allemandes face à la volatilité des marchés ont été parfois plus vives qu’ailleurs, mais elles n’ont pas dressé un rempart à la contamination. Aujourd’hui Wolfgang Schaüble demande une régulation financière beaucoup plus forte, mais les acteurs et institutions du système financier actuel ne veulent quasiment pas contribuer au fardeau de la purge, et ne financent pas l’investissement du futur.

Le concept d’économie sociale de marché est aussi en question sur le plan de l’équité. Cette doctrine repose sur la responsabilité des individus, mais elle laisse la solidarité aux collectivités publiques. Or celle-ci a un coût, que les citoyens des nations peuvent accepter pour eux-mêmes, mais difficilement pour les autres, surtout s’ils les les jugent irresponsables, comme les grecs. C’est une culture d’égoïsme national, largement partagée en Allemagne, en France et dans d’autres pays. La doctrine est aussi à l’épreuve des nouveaux défis d’équité intergénérationnelle : tandis que la société vieillit et défend ses acquis, j’ai entendu des allemands déplorer que l’enfant soit considéré comme un coût, sans parler de l’immigré en France et ailleurs. Le rôle du développement humain dans l’économie a été foncièrement minoré, par le marché mais aussi par l’Etat – car protéger n’est pas développer pour autant la capacité de créer et d’agir. Un autre aspect du problème concerne les biens publics, c’est-à-dire l’accès de tous aux infrastructures de services essentiels pour la vie individuelle et collective. Le Traité de Lisbonne appelle à une coresponsabilité à l’échelle européenne. En vain. Les Etats et la Commission sont contre. Ne pas prendre soin des autres parce que la Constitution nationale prévaut sur le partage, c’est une vue de très court terme.

L’économie sociale de marché a été insérée dans le traité de Lisbonne sans discussion sérieuse. La COMECE pose la question : faut-il aujourd’hui aligner les Européens sur ce concept ? Elle s’interroge, comme Confrontations Europe, sur les valeurs à cultiver dans une perspective plus vaste. D’une part face à la nécessité du développement écologique, rejoignant ainsi les combats historiques des « Verts », d’autre part dans une perspective de « développement humain de portée universelle » (pour emprunter les mots de Benoît XVI). Ce sont là des horizons positifs, mais reste à accorder les actes aux valeurs proclamées. Militer pour les réformes adéquates des marchés et des institutions publiques : rien n’est plus difficile !

L’échec commun du keynésisme et de l’économie sociale de marché adoptés par les nations est principalement un échec face au défi de l’altérité. Solidarité et compétition doivent être pensées à une autre échelle et mises en synergie. Quand on mesure les perspectives explosives de la croissance démographique mondiale et du changement climatique, on voit que la croissance d’hier fondée sur la course à la consommation va dans le mur.

Dans l’Eurozone et l’Union européenne, l’impératif de solidarité n’a fait surface qu’en 2010, quand les Etats nations ont été obligés de reconnaître leur interdépendance face à un risque de défaut de paiement. Mais ils n’ont fait qu’ajouter de la dette à la dette en prêtant aux grecs, aux portugais et aux irlandais. Depuis l’été 2011, les Etats membres de l’Union envisagent de mutualiser une partie des dettes des pays en difficulté ; mais le secteur privé financier qui était jusqu’à présent dispensé de réfléchir au risque systémique de ses propres choix fait tout pour éviter de prendre sa part des pertes. Partout les sociétés sont confrontées à des politiques de rigueur, indispensables mais pour l’instant sans horizon de progrès.

Un point fort de l’économie sociale de marché portée par l’Allemagne est son focus sur les responsabilités individuelles et collectives en matière d’offre productive et compétitive. Elle a raison : chaque nation doit être en mesure de produire les ressources nécessaires en regard de ses besoins, tout en développant ses échanges et sans accumuler des dettes insoutenables vis-à-vis des autres peuples et des financiers extérieurs. Mais actuellement les divergences croissantes de compétitivité entre les pays membres peuvent faire exploser l’Eurozone. Et la concurrence n’est pas l’alpha ni l’oméga : déclencher les forces de la compétitivité sans souci de solidarité est dangereux. Certes chaque pays doit repenser ses devoirs en matière de production et d’innovation, d’industrie et d’agriculture durables, d’infrastructures de biens publics, mais leurs capacités humaines et financières sont très inégales. Il faut bâtir une coopération très forte, sinon l’Union se désintégrera. Or ni l’Union ni les Etats n’ont intégré cette exigence ; ils n’ont fait que durcir le Pacte de stabilité budgétaire et s’obliger mutuellement à sa stricte application.

Les défis d’une nouvelle croissance à relever dans une nouvelle économie mixte et en coopération internationale

Sans croissance, la cure de désendettement et les politiques de rigueur peuvent tourner au cauchemar. Faut-il étaler les mesures d’austérité dans le temps ? Ceci dépend des situations nationales, les économies les plus saines devant contribuer à soutenir la demande. La rigueur doit être très stricte sur les dépenses improductives, tandis que les dépenses d’investissement pour l’avenir ne doivent pas être sacrifiées. Cela étant, ces considérations restent technocratiques. Et parler des « réformes de structures » reste vague – à moins qu’elles ne soient conçues à nouveau unilatéralement comme des réformes de libéralisation. Le défi profond à soumettre aux démocraties européennes est autre, il doit répondre à la question : que faire quand l’Etat est inefficace et quand le privé, après avoir tiré la croissance en créant des bulles d’actifs entraînant une énorme enflure financière, fait ensuite preuve d’aversion au risque ? L’esprit de notre réponse est : rendre l’Etat plus efficace et le privé plus responsable. Ceci nécessitera des réformes majeures des institutions publiques et des marchés. L’Etat devra briser l’addiction aux facilités des dépenses publiques, et pour cela la société devra consentir l’effort de redéfinir les missions des services publics et de la protection sociale. La politique macroéconomique visera à construire l’offre et non pas simplement soutenir la demande. Le système financier devra être réorienté vers le financement des investissements pour un développement durable, humain et écologique.

Mais ceci ne peut réussir sans un développement majeur de l’intégration économique et politique de l’Union européenne. En effet nous sommes tous interdépendants : le défaut d’un membre affecte tous les autres, les politiques nationales peuvent avoir des effets induits négatifs chez les voisins si la compétition et les rivalités sont excessives ; et si l’Union n’est pas capable d’une politique macroéconomique, nous en pâtissons tous.

Aujourd’hui la Commission et le Parlement européen veulent gouverner par les règles – par exemple avec le Paquet législatif renforçant le Pacte de stabilité budgétaire. Mais c’est trop court, et il va falloir aller au-delà de la simple « coordination » des politiques nationales, doter l’Union d’un véritable budget et d’une capacité d’emprunt, faire du grand marché le socle de politiques nouvelles de développement humain et productif, bâtir un gouvernement économique à même de bâtir une nouvelle croissance et pas seulement de discipliner pour la rigueur.

Premier défi : le développement humain

La question sociale doit devenir une dimension clé de la nouvelle croissance. Pour cela, on doit s’extraire d’une logique assistancielle d’Etat-providence et viser une dynamique de plein emploi des capacités humaines. Anticiper les restructurations d’activités et créer de nouvelles filières de production et de services, réformer les systèmes éducatifs et de formation pour élever toutes les compétences, accompagner les jeunes sur le marché du travail et les populations dans leurs transitions professionnelles : tout ceci doit être promu et coordonné. Il est scandaleux que l’Union européenne – qui a amorcé une réflexion sur ces questions avec EU 2020 – n’ait encore ni mandat ni pouvoir ni moyens sérieux en la matière, alors qu’elle doit avoir un rôle d’impulsion et d’incitation. La codétermination à l’allemande et à la scandinave est un exemple à repenser et la relance du dialogue social dans toute l’Union est indispensable.

Deuxième défi : la promotion des investissements de long terme

Actuellement, l’Union européenne annonce des chiffres ronflants en matière de besoins d’investissement, notamment pour les infrastructures dans les secteurs de l’énergie, des transports et de l’information. Les industries vertes, les énergies renouvelables, l’agriculture durable, la révolution du numérique, appellent aussi de grands investissements pour créer de nouvelles filières de production et de services à haute valeur ajoutée. Mais il ne suffit pas de lancer des chiffres, l’Union doit définir les priorités, réunir les porteurs et entrepreneurs de projets, créer les conditions de marché et les incitations permettant de valoriser les investissements et de construire des chaînes et filières nouvelles.

Dépassons les œillères idéologiques : les uns prétendent que l’Etat n’a pas à se mêler des choix d’investissement de long terme, tandis que les autres rêvent qu’il les impose aux marchés ! Il faut faire comprendre aux dirigeants de l’Union européenne et aux élus l’urgence de bâtir un cadre régulatoire et incitatif favorable à la régénération d’une finance patiente, à une meilleure utilisation de l’épargne, à des engagements durables dans les entreprises, avec la création de fonds d’investissements européens ouverts à la participation des fonds des pays émergents.

Troisième défi : la convergence dans les efforts de compétitivité des différents pays membres dans le cadre d’une stratégie de l’Union pour restaurer durablement sa compétitivité globale

L’Allemagne et d’autres pays caracolent ; d’autres régressent. Sachant que le marché européen demeure vital pour l’Allemagne comme pour tous les pays membres, une telle divergence ne peut manquer de nous affecter tous à moyen terme. Elle menace même aujourd’hui de désintégrer l’Union monétaire. On ne doit pas dire à la Grèce « débrouillez-vous seuls pour relever votre compétitivité », alors qu’elle n’y parviendra pas seule et que sa sortie de l’euro risque alors d’être inéluctable, ce qui nonobstant les risques concernant également d’autres pays signifierait la fin de l’Union économique et monétaire, et de là la désintégration de l’Union.

Il faudra co-investir en Grèce et dans les pays en retard de compétitivité, donc organiser non le retrait des crédits privés et des financements européens mais leur ré-implication à des fins productives et en mutualisant les risques. Il faudra plus généralement bâtir des politiques industrielles européennes. Leur socle sera un grand marché rénové, transformé en un camp de base propice au développement des entreprises sur le territoire européen, et ouvert sur des bases de réciprocité et d’intérêt mutuel avec les autres régions du monde. Ce qui empêche la formation d’un tel camp de base, ce sont les politiques nationales égoïstes : chacun défend ou tente de défendre son industrie isolément et en pratiquant une concurrence féroce avec ses voisins. Ainsi la politique française des champions nationaux, ou encore la politique allemande du Standort, ignorent la coopération d’intérêt mutuel. Il y a certes des contre-exemples –Airbus en est le modèle. Mais pour vaincre l’égoïsme national, l’impulsion communautaire est requise. Des priorités sont le décloisonnement des espaces nationaux de recherche et de développement, l’accompagnement des PME dans leur développement et vers les marchés, les investissements en infrastructures d’intérêt commun.

Arrêter le feu : un problème politique et institutionnel

Pour que le travail de préparation d’une nouvelle croissance puisse se déployer, il faut arrêter le feu, c’est-à-dire obtenir un répit sur le front des marchés financiers et avancer de façon crédible dans la solution de la crise des banques et des dettes souveraines. Depuis l’été 2011 il est manifeste que ni les marchés ni les acteurs économiques ne font confiance aux dirigeants politiques européens et à leur gouvernance pour y parvenir. Consolider la capacité de décision et sa réactivité devient une priorité.

Mais actuellement la rivalité entre la Commission et le Parlement européen d’une part, les Etats et la coordination intergouvernementale d’autre part, crée beaucoup de problèmes, alors qu’une saine émulation et entente est nécessaire. L’exécutif européen à bâtir ne peut qu’associer Commission et Conseil, sachant les formidables enjeux de légitimité démocratique et de mandat sous-jacents.

Seule la Banque centrale, institution indépendante, a prouvé sa réactivité. Elle peut faire plus encore comme fournisseur de liquidités pour les banques et les Etats. Mais Jean-Claude Trichet a raison de dire à ceux-ci : si vous n’assumez pas vos propres responsabilités, le bilan, l’indépendance et l’efficacité de la BCE seront compromis. Les Etats ont créé une « Facilité » de prêt aux Etats et banques en difficulté mais d’ampleur insuffisante et de gouvernance inadéquate. Elle devra rapidement être transformée en un Fonds monétaire européen pouvant agir avec une majorité adéquate de son board – et non à l’unanimité – tenant compte de la répartition des contributions nationales. Consolider la gouvernance de l’Eurozone implique plus : créer une Autorité politique européenne pour dépasser les zizanies intérieures. Michel Barnier et Jean-Claude Trichet ont proposé la création d’un Ministère européen de l’économie et des finances : ce n’est pas à long terme, mais à court terme qu’il faut engager le processus. Pour surveiller les politiques budgétaires nationales et pour bâtir une politique de croissance, il faut en effet aller vers un gouvernement supranational légitime et efficace, bien sûr sur la base d’un mandat et de principes d’action confiés par les Etats membres de l’Eurozone (en consultant les Etats aspirant à y entrer). Ceci nécessitera un changement des Traités : il faut y préparer les esprits ; c’est un devoir pour les démocraties nationales.

Les bonnes idées ne manquent pas pour des solutions radicales et efficaces aux crises étroitement imbriquées des banques et du financement des dettes publiques – c’est le courage politique et la volonté communautaire qui font défaut. Ainsi il aurait fallu dès 2008 entreprendre une restructuration européenne coordonnée des banques, la recapitalisation allant de pair avec des conditions strictes (interruption des bonus et dividendes, octroi du crédit) ; et entreprendre une réforme bancaire (combattre les excès du levier de crédit et le trading spéculatif, réorganiser les grandes banques « too big to fail » afin que les contribuables ne soient plus appelés à les renflouer en cas de problème de solvabilité). Il est urgent d’agir sur tout ce front, et là encore les problèmes de souverainetés nationales doivent être résolus. D’autre part la mutualisation du financement des dettes publiques s’avère nécessaire. C’est déjà le cas pour la Grèce. Au-delà la transformation de la Facilité en Fonds monétaire européen élargira et rendra opérationnel un soutien des Etats en difficulté. Une autre option, s’agissant des eurobonds, consisterait à couvrir l’ensemble des Etats de la zone euro. Un pas en avant dans la voie de l’intégration. Ces remèdes sont puissants, mais ils ont un coût : un transfert important des créanciers en faveur des débiteurs. L’Allemagne et les principaux Etats créanciers sont fondés à exiger des conditions strictes. Wolfgang Schaüble parle d’unifier les politiques budgétaires nationales, avec une forte surveillance centralisée. Pour les Etats de l’Eurozone, ce serait s’obliger à renoncer à une souveraineté nationale obtuse, et avancer vers une Union politique où la solidarité nous renforce tous, au lieu d’augmenter les traites qui hypothèquent l’avenir. Et n’oublions pas que la surveillance de réformes nationales rigoureuses ne pourra réussir sans qu’elle soit liée à des initiatives communautaires pour une croissance durable. Le Ministère européen de l’économie et des finances devra veiller à cette double exigence.

Un progrès de démocratie incontournable

Un problème évident concerne la configuration des Etats susceptibles de s’accorder sur un tel agenda. Il est nécessaire de travailler sur deux fronts. Dans l’Eurozone, fédérer des politiques communes, sinon c’est la désintégration. Et l’éclatement de l’UEM signifierait un cataclysme international, et peut-être la fin de l’Union européenne. D’autre part, il ne faut pas accepter que l’Union au sens large devienne un poids mort. C’est pourquoi les batailles pour la rénovation du grand marché et du Budget et pour de nouvelles politiques communes doivent prendre une tout autre ampleur.

Tout ceci débouche sur un immense défi démocratique, un grand combat opposant les forces de l’intégration aux forces des replis populistes nationaux. Mais ce combat ne peut aboutir sans l’acceptation et même l’implication des populations. Passer outre la réalité des démocraties nationales et les problèmes de solidarité, c’est se leurrer. Actuellement l’exercice de la démocratie représentative nationale est affecté de graves dysfonctionnements, comme l’attestent les crises visibles dans tous les pays membres à des degrés divers, Allemagne incluse. Il est donc nécessaire de responsabiliser les acteurs politiques, avec des efforts d’ententes nationales entre les partis et de mobilisation des sociétés civiles pour accomplir les réformes, afin de susciter une renaissance de l’esprit européen. Au niveau communautaire, des réformes des Traités seront nécessaires pour intégrer les différentes réformes institutionnelles que la crise rend nécessaires et qui ont commencé. Et pour surmonter les défaillances et rivalités des Institutions politiques actuelles pour aller dans la direction d’un fédéralisme responsable. Créer un espace public européen de délibération, concrétisant les vœux anciens de Jurgen Habermas, réunir les conditions de participation d’une véritable société civile européenne : ceci appelle tout notre engagement. Seule une volonté européenne beaucoup plus forte permettra aux Etats nations de résoudre les problèmes qui les assaillent aujourd’hui.

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