Articles et rapports

14 mars 2007 :
Ce qu’il faut revoir dans Solvabilité II

Interview croisé avec Henri de Castries et Daniel Havis, paru dans l’AGEFI Hebdo n°75

L’industrie européenne de l’assurance avait-elle vraiment besoin de Solvabilité II ?

Philippe Herzog – Je pense aussi que la réforme est nécessaire parce que beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis Solvabilité I. Avec tout le développement du marché financier et de l’internationalisation, les systèmes prudentiels locaux avec valeur historique, normes comptables locales et provisions non harmonisées, ne correspondent plus aux réalités. Et puis j’ajoute que les nouvelles normes comptables arrivent. Il faut évidemment s’y préparer. Le réalisme veut que l’on ajuste. Et d’autre part, on peut considérer que cela répond aussi à des besoins, d’une part de meilleure adéquation aux nouveaux risques, d’autre part de contribution au renforcement du potentiel de croissance par l’innovation et la baisse du coût du capital. C’est sûr qu’il n’y a pas de danger immédiat maintenant. Mais avec les catastrophes naturelles, les changements démographiques, il y a de nouveaux besoins majeurs qui apparaissent. Et il est important du point de vue du dynamisme économique que les assureurs puissent aller à l’international. On est dans la construction européenne et on est maintenant dans une économie mondialisée. Un mot sur Bâle II. La réforme est venue de l’international vers l’Europe. Solvabilité II s’inspire des mêmes problèmes, mais cette fois-ci c’est l’Europe qui précède l’international. Nous avons donc un coup à jouer pour un système européen qui fasse référence au plan international.

Quel regard portez-vous sur les travaux en cours et notamment sur les études d’impacts ?

Philippe Herzog – Si le but que nous poursuivons est le développement du marché intérieur, alors avec le projet Solvabilité 2 actuel on n’a pas ce qu’il faut. Parce qu’on cherche à faire de la supervision alors que l’on ne pose pas les problèmes de régulation. Il n’y a pas de vision commune de la régulation européenne. Chaque Etat fait la régulation chez lui. On a pris l’expertise uniquement sous l’angle des risques que l’on segmente pour avoir une étude risque par risque, sans vision claire des buts que l’on partage. Ce qui me gêne dans les premières études d’impact, c’est que l’accent est davantage mis sur la fiabilité que sur la comparabilité. Et d’autre part, il y a des choix pénalisant les placements en actions. On ne s’est pas posé la question de savoir comment bien combiner les deux fonctions de l’assurance, à savoir le développement économique et la protection des assurés. Ces problèmes n’ont pas été mis sur la table explicitement. D’ailleurs, traiter la protection des assurés indépendamment du problème du développement économique à moyen long terme, c’est une faute. Il faut coupler les deux objectifs.

Serez-vous favorable à une modification du calendrier ?

Philippe Herzog – Je suis réaliste : on est embarqués dans Solvabilité 2, on n’a pas un mandat pour la régulation. Mais au stade actuel il faut un débat politique pour mieux cadrer les objectifs que l’on poursuit, le choix du risque que l’on assume pour le développement. C’est rectifier les hypothèses implicites des QSI, les biais de l’approche techniciste, pour une approche socio-économique cherchant à harmoniser là où il faut harmoniser et à tenir compte des nouvelles réalités comme les groupes transfrontières, la gestion financière qui va à l’international. Ce débat doit avoir lieu au niveau du Conseil et aussi du Parlement européen, nous allons nous en occuper. Je pense aussi qu’il faut commencer de communautariser la gestion des grands risques transnationaux.

De ce point de vue, je me demande si la tendance de la Commission européenne – qui refond les directives existantes à droit constant, en principe – n’est pas de vouloir distinguer le gros et le détail. Il ne me paraît pas très sain de traiter de façon nettement différenciée des acteurs qui sont à l’international et qui traiteraient certaines classes de risques, et de laisser le reste à la régulation et supervision domestiques traditionnelles. Je souligne aussi les gros handicaps dus au maintien des silos réglementaires (UCITS, fonds de pension, assurances).

Je pense qu’il faut faire la litière d’une vieille idée selon laquelle la protection des assurés suppose nécessairement des exigences élevées en capital. On oppose protection des assurés et baisse du capital, c’est une faute terrible. Les deux vont de pair. Les particuliers et les entreprises ont intérêt à une baisse du capital. Car si les assureurs arrivent à gérer avec un coût du capital moindre, les gens vont bénéficier d’innovations plus importantes et en particulier de la couverture de nouveaux risques.

Je veux ajouter un point connexe. Ce qui peut aussi handicaper les grands groupes et les mutuelles, dans leurs capacités d’innovations, c’est que l’intégration européenne ne se développe pas car l’effet de réseau joue beaucoup dans le fait d’abaisser le coût du capital. Le maintien d’espace locaux et fragmentés nuit à l’effet de réseau, cela combiné avec une réglementation mal conçue dans l’analyse des risques. Ce sont des facteurs qui peuvent conduire les entreprises à aller voir d’autres marchés. Autrement dit, la qualité de la régulation et de la supervision peut aider au positionnement stratégique des entreprises dans l’espace communautaire.

Comment expliquez-vous le déficit d’écoute dans l’élaboration du projet de directive ?

Philippe Herzog – Effectivement, le débat politique va être important. Il faut que les professionnels et la société civile aident le Parlement européen et le Conseil à en être capables. Vous évoquez une question complémentaire, celle de la politique industrielle européenne. Je pense que pour la Commission, il faut surtout faire pression sur les prix. Sa politique de concurrence est conduite sans réflexion industrielle.

De plus, le « zéro défaillance » ferait monter le coût de manière formidable et c’est complètement déresponsabilisant. Le principe de « zéro défaillance » est très mauvais. Par contre les questions de mutualisation et de fonds de garantie sont importantes.

On ne peut pas approcher ces choses de façon pleinement rationnelle puisqu’on n’a pas posé les problèmes de fond. Les réalités économiques, les changements des normes comptables et des modes de gestion financière, obligent à reconsidérer le cadre prudentiel. Donc, il faut, au travers de la question prudentielle, ouvrir les esprits aux problèmes plus fondamentaux que nous évoquons là afin d’aboutir à un compromis intéressant. Ensuite on poursuivra la réflexion sur les questions d’organisation industrielle et de la protection des consommateurs (au-delà du choix du niveau risque, comme par exemple la tarification). On est très loin de s’accorder au niveau européen. D’ailleurs, le consommateur européen n’existe pas et il n’est pas question d’emblée de chercher à le créer. Mais la perspective à long terme, à mon avis, doit être celle-là.

Derrière çà, il y a tout le problème politique des dettes publiques et de leur financement. Une question absolument centrale. Je pense que le risque principal qui pèse sur nos populations âgées et en difficulté dans la compétition mondiale, c’est de ne pas affronter la question de la dynamisation de l’espace unique européen. Ce n’est pas garantir la dépense publique, même quand elle est improductive.

Quelle serait alors finalement la marche à suivre ?

Philippe Herzog – Examinons les trois piliers de la supervision. Il me semble que, dans le travail en cours, qu’il y a de grands changements potentiels du Pilier I, dont nous avons largement débattu et dont nous sommes convenu que ce n’était pas au point et qu’il y avait un biais d’excès probable en matière d’exigences de capital requis. Sur le Pilier II, sur l’harmonisation des procédures de contrôle national, c’est une nouveauté par rapport à Solvabilité I. Mais, on reste très loin du compte en raison d’espaces très fragmentés. Donc, le Pilier II est engagé mais si nous ne l’approfondissons pas, nous risquons de rester à de très grandes fragmentations, et donc des difficultés d’application et de comparabilité. Quant au Pilier III, c’est la très grande faiblesse du projet. Information, conseil, protection des consommateurs… Il en est aujourd’hui très peu question dans le projet. De ce point de vue, la directive MIF est beaucoup plus avancée. En effet elle repose sur deux piliers – les conditions de compétition sur les marchés et la protection des consommateurs avec un rehaussement des exigences d’information. Ici, c’est absent du débat. On est dans un exercice qui est trop délibérément technique et qui ne prend pas bien en compte les grandes finalités.

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