Articles et rapports

mars 2012 :
Vers une intégration politique et économique de l’Eurozone

Contribution au dossier de la revue L’ENA hors les murs "Réflexions sur la crise"

Malgré des progrès institutionnels importants comme la création d’un système de supervision financière, d’un mécanisme de solidarité, et d’un Semestre européen pour le renforcement des coordinations, la gouvernance de l’Union européenne reste bien trop faible. Les Etats sont divisés et l’Union ne sait pas recréer une perspective de croissance durable, les clivages et antagonismes entre les champions de la méthode communautaire et ceux de la méthode intergouvernementale nous empoisonnent.

Selon les conceptions anciennes du fédéralisme, l’Union monétaire allait entraîner une intégration économique qui elle-même conduirait à l’Union politique. Illusion : l’intégration économique s’est interrompue et la désintégration menace l’euro. Les réalités obligent à renverser la séquence. Une intégration politique est nécessaire pour relancer l’intégration économique et permettre la viabilité de l’Union monétaire.

Un mandat à la mesure du défi

Un diagnostic rigoureux et partagé des conditions à réunir pour sortir de la crise de l’Eurozone est indispensable. Un processus de désendettement, non pas seulement public mais plus encore privé, est nécessaire (la dette privée dans la zone euro a dépassé 280% du PIB en 2010, la dette publique 80%). Or ce processus est à peine démarré ; il sera douloureux et si l’économie stagne, la paupérisation est inévitable. Les pays membres sont inégalement placés pour faire face : l’Allemagne et d’autres ont réussi à défendre et promouvoir leurs industries, tandis que d’autres pays sont victimes de désindustrialisation. Il y a plus de cinquante ans, l’économiste et prix Nobel canadien Robert Mundell démontrait qu’une Union monétaire n’est viable que si des transferts importants sont consentis en faveur des régions à faible compétitivité et si les travailleurs de territoires victimes d’un chômage massif peuvent être mobiles, le marché du travail étant organisé de façon à ce qu’ils puissent trouver un emploi ailleurs. Ces deux conditions ne sont nullement réalisées actuellement dans l’UEM. Actualisant ces travaux, Michel Aglietta montre qu’il faut aujourd’hui bâtir une Union de transferts et grâce à une capacité réelle de politique économique actuelle, inverser les tendances à la polarisation/déterritorialisation des industries en Europe.

Imbriquer stabilité et croissance : cette équation terriblement difficile ne peut être résolue sans une solidarité politico-institutionnelle sans précédent. Ainsi une coordination macroéconomique a priori des budgets nationaux est nécessaire. Loin de n’être qu’un exercice technocratique, elle mord sur les « souverainetés » nationales et nécessite un progrès de démocratie majeur, donc une mutation culturelle. Il faudra établir une synergie des budgets nationaux et européens rompant avec l’extraordinaire cacophonie actuelle ; et l’expérimentation d’euro-obligations sera dès que possible un levier crucial.

Le but est de conjuguer la rigueur avec le rétablissement d’un multiplicateur de croissance, la priorité étant l’investissement, non la consommation. Chaque pays d’Europe doit s’y retrouver, ce qui n’est pas compatible avec la violente concurrence intracommunautaire actuelle. Il est crucial de promouvoir les coopérations à même de construire des biens publics européens et des solidarités industrielles. L’objectif d’un nouveau welfare social peut fédérer. A la veille de restructurations difficiles, qu’il faut anticiper d’urgence, l’Europe doit combattre le chômage qui sévit partout, élever son taux d’emploi, promouvoir les compétences humaines tout au long de la vie active ! Impossible sans des politiques de formation et d’emploi repensées et articulées avec des politiques de développement industriel et d’innovation vigoureuses. « Produire en France », redresser la compétitivité ici, en Grèce, au Portugal et ailleurs, ne saurait réussir sans s’inscrire dans la réalité de l’extraordinaire interdépendance européenne : soit nous nous replions et nous régressons, soit nous nous montrons capables de relancer l’intégration industrielle en Europe. Malgré l’impulsion de Mario Monti et de Michel Barnier pour la rénovation du marché intérieur, nous sommes encore très très loin de l’avoir compris. Le défi des investissements de long terme pour des projets industriels et de biens publics dont les coûts fixes sont élevés et les rentabilités incertaines et différées, est central. La mobilisation des épargnes et leur transformation par des investisseurs institutionnels dévoués au financement de ces investissements est un facteur clé pour une nouvelle croissance durable.

Un « gouvernement économique » dans une Union en recomposition

En 1994 Wolfgang Schäuble et Karl Lamers ont proposé de bâtir une Union politique, sans laquelle l’Union monétaire ne serait pas viable. La France ne leur a jamais répondu : quelle faute historique ! Elle a préféré revendiquer un « gouvernement économique » pour l’Eurozone, sans jamais être capable d’en élaborer le contenu et la forme. La raison de ces manquements ne doit pas être cherchée ailleurs que dans notre refus de partage de la souveraineté nationale dans les domaines économiques et sociaux. Aujourd’hui l’Allemagne ne propose plus dans l’immédiat de former Union politique, elle pêche par une conception de la gouvernance qu’on a pu qualifier de punitive.

Qu’est-ce qu’un « gouvernement » ? Selon la définition classique de Jean Leca, il a pour fonctions d’agréger des intérêts différents autour de finalités communes. Ceci est plus ou moins bien réalisé au sein des Etats nations, mais l’Union n’est pas un Etat nation. Il y a plusieurs souverains en Europe et le Sujet politique commun « sui generis » dont nous avons besoin à ce stade ne peut se concevoir que par un rapprochement volontaire des nations. M. Barroso prétend que la Commission européenne est notre gouvernement économique, mais ça n’est pas sérieux ; elle n’a ni mandat ni compétence pour exercer une souveraineté sur les politiques économiques et budgétaires. Et sachant que les modèles politiques et économiques nationaux divergent, il faut les rendre complémentaires et convergents. Cela ne se décide pas de Bruxelles, mais nécessite une coopération loyale et étendue entre les gouvernements nationaux et les institutions communautaires. A moyen terme il y aura besoin d’un Traité pour l’Eurozone pour légitimer le partage de souverainetés sur des politiques communes, que le compromis institutionnel en vigueur depuis les Traités de Rome et de Maastricht ne permet pas.

Le Traité de « stabilité, coordination et gouvernance de l’UEM » est non seulement très partiel, mais il a été réduit essentiellement au renforcement de la discipline budgétaire. Aussi faudra-t-il, par un engagement et une volonté de dialogue et de coopération beaucoup plus conséquents, avancer dans un cadre institutionnel chaotique et peu cohérent en dépit des « innovations » successives. Nous devons donner un contenu positif aux règles d’or, organiser la coopération des Parlements nationaux et européen pour les choix budgétaires, créer des eurobonds pour des investissements publics et pour aider les pays en difficulté à monter en compétitivité, doter l’Eurozone d’un embryon de Ministère de l’économie et des finances. Son rôle sera de nous doter d’une capacité de réflexion collective digne de ce nom, et d’un Trésor pour le développement des projets communs et leurs financements. On pourra composer ce ministère en rassemblant des compétences actuellement disséminées entre les appareils nationaux et certaines directions de la Commission. Au lieu d’antagoniser méthode intergouvernementale et méthode communautaire, on trouverait ainsi une méthode mixte, seule à même de rapprocher les nations et de créer la synergie.

Consolider l’Europe est une contribution fondamentale à la consolidation de l’Union tout entière. Mais il ne faut pas cliver l’Union en opposant deux cercles. Le grand marché et le budget communautaire, ces leviers essentiels de la croissance, appartiennent à toute l’Union et non pas aux seuls membres de l’Eurozone. Il faut donc vivre avec les tensions, chercher à les surmonter, et ne pas rêver, comme c’est souvent le cas en France, à isoler la Grande-Bretagne – si elle le fait de sa propre volonté, c’est son affaire –. Nous devons approfondir la coopération entre la France et l’Allemagne, mais aussi développer d’autres liens et alliances, en particulier avec les nouveaux pays membres, tout aussi européens que nous sinon plus. Cessons de prétendre que l’élargissement est la cause des difficultés d’approfondissement de l’Union et corrigeons plutôt les tares des plus grands Etats.

A moyen terme, il s’agit bien d’établir une forme de fédération dans l’Eurozone, unie sur un contrat de New Deal et disposant d’un Ministère de l’économie et des finances. En même temps l’Union dans son ensemble devrait viser une perspective confédérale tenant bien mieux compte de la diversité, avec des mandats consolidés pour des politiques communes extérieures dans la globalisation. Pour le long terme, le choix des prérogatives institutionnelles nécessitera débat. Mme Merkel souhaite que la Commission devienne un gouvernement responsable devant le Parlement européen et le Conseil, et elle précise « pour les compétences européennes ». Mais si celles-ci ne dépassent pas le contrat de Maastricht, cette solution ne convient pas pour l’Eurozone. De toutes les façons, sans une réforme en profondeur, la Commission – devenue technocratisée et fragmentée – n’est pas en mesure d’assumer des fonctions de « gouvernement économique ».

Le réengagement des Français en Europe est loin d’être assuré. Sur un fond de nationalisme toujours prégnant et d’allergie aux partages de souveraineté, la France devra pourtant choisir. Il ne s’agit pas de nous convertir au « fédéralisme », mais d’offrir une option d’Union politique capable d’être confrontée à celle de l’Allemagne et d’autres pays européens, dans un dialogue approfondi. Trop longtemps nous n’avons accepté l’Europe que si elle nous renvoie notre image. L’heure est à l’examen de conscience pour des réformes intérieures trop longtemps différées et à l’épreuve de l’altérité sans laquelle ni coopération ni partage ne sont possibles.

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