Articles et rapports

mars 2007 :
Du débat sur la dette publique à la réforme de l’Etat

La question de la dette publique doit être une des clés du débat des élections présidentielles et des options de vote. Le rapport Pébereau a eu un réel impact. Nous y avons contribué dans La Lettre de Confrontations (n°73 et 74). L’opinion publique est sensibilisée. Mais la prise de conscience doit grandir pour qu’une action à la mesure des enjeux soit possible. Comme Patrick Artus et M. P. Virard dans leur livre « Comment nous avons ruiné nos enfants » , je pense que derrière la question de la dette il y a un défi de redéfinition des politiques publiques. Elles ont privilégié le soutien de la demande et non pas le développement de l’offre : le potentiel de croissance s’est affaibli. En même temps, on n’a fait qu’un pas dans la réforme des retraites et pas pris la mesure de l’ampleur des enjeux économiques du vieillissement. Dans ces conditions la baisse du niveau de vie nous guette et la solidarité intergénérationnelle est défaillante. La dette publique est un indicateur essentiel de ces problèmes. La réduire est un objectif du gouvernement. Des outils comme la LOLF ont été créés. Mais on ne pourra réussir sans des réformes de structures de l’Etat, sans faire appel à la responsabilité des agents publics mais aussi sans changements de tous les comportements individuels et collectifs. Il faut que les programmes ou projets des candidats assument cette tâche. Celle-ci est nationale, donc toute guérilla gauche-droite à ce sujet est préjudiciable. Au contraire une entente serait un gage de réussite.

1 - Le déni de réalité doit cesser

La responsabilité politique est engagée sur le long terme, droite et gauche confondues. Chaque année depuis 25 ans les administrations françaises sont en déficit. La dette qui s’est accumulée est une mauvaise dette, utilisée pour l’essentiel pour couvrir les dépenses courantes et trop peu pour préparer l’avenir. La gauche dira que le problème a été accentué par la droite et que le solde public primaire du budget de l’Etat (avant paiement de la charge de la dette) est négatif depuis 2002. Mais L. Jospin a regretté de n’avoir pas entrepris la réforme des retraites, que J.-P. Raffarin a courageusement engagée dans l’adversité. Les uns et les autres ont buté sur la réforme de l’Etat, et singulièrement du système scolaire. Aujourd’hui encore des audits qui montrent l’ampleur des coûts improductifs sont mis en veilleuse. Rappelons quelques données générales.

  Le ratio dépense publique / PIB augmente en France de 49,5% en 1990 à 54,4% en 2004. Il est en baisse dans la plupart des pays européens. En Italie : - 6,5% de 90 à 2000. Aux Pays-Bas : - 13% de 90 à 2000… La moyenne UE est à 48,6%.

  Le nombre de fonctionnaires est en hausse constante depuis 25 ans en France. Il atteint 9,3% de la population active en 2002. Il diminue ailleurs. Par exemple les gouvernements de centre gauche en Italie l’ont réduit à 5,9% dans les années 90, avant que Berlusconi ne relance les dépenses publiques italiennes (précisons que les pays qui ont fortement réduit la taille de la fonction publique n’ont pas licencié, mais supprimé des statuts, les personnels devenant des agents publics couverts par des conventions collectives).

Vrai ou faux problème ?

La question de fond est l’évaluation de la gestion publique. Je ne peux dire que c’est un tabou : tout le monde en parle et les rapports de la Cour des Comptes sont très populaires. Mais c’est une conscience encore insuffisante, et sélective. On n’en est pas au stade d’un consensus pour l’action. Et certains responsables politiques et syndicaux, certains intellectuels, continuent à minimiser ou nier le problème.

On doit amplifier et gagner une bataille de l’argumentation.

  Il n’y a pas simplement une insuffisance des dépenses publiques qui préparent l’avenir (recherche, éducation, équipements…) mais surtout une sous-efficacité (capacité d’innovation trop faible, jeunes mal préparés, enseignement supérieur délabré). Fini le multiplicateur keynésien ! Le potentiel de croissance se ralentit cruellement : la population active plafonnera en 2007 et diminuera ensuite ; d’autre part les gains de productivité par tête ralentissent considérablement (réf. Artus – Virard) : De 1996 à 2006 : +10% en France contre +30% aux USA, +23% en Suède, +20% en GB, +15% au Japon.

  Les dépenses sociales ont beaucoup augmenté mais le marché du travail reste toujours aussi étroit et dualiste, l’exclusion et la dépendance ont progressé.

  La dégradation relative de la situation de nos enfants par rapport à la génération des baby boomers (devenus papy boomers aisés) est indéniable.

Demain les jeunes seront trois fois pénalisés : « il devront cotiser pour une retraite incertaine, payer pour nos retraites, … et payer la dette » (cf. Claude Fischer, La Lettre de Confrontations Europe n°74). Cela étant, les problèmes gagneront toute la population. Les actifs se préoccupent du niveau futur des prestations de retraite. La tendance au report des risques sur les individus est considérable : les mutualisations sont insuffisantes.

  Les alibis extérieurs ont la vie dure. Non, le Pacte de Stabilité n’est pas en cause, pour la bonne raison qu’il n’a pas été appliqué. Non, la BCE n’est pas en cause, pour la bonne raison que les taux d’intérêt sont très bas depuis sa création. Non, ça n’est pas plus dur parce que nous sommes un grand pays. C’est plus dur parce que nous avons un Etat providence très et trop généreux ! Conçu pour la société industrielle en croissance d’après-guerre, il soigne des souffrances, certes, mais il piège aussi la société dans la dépendance (je suis bien d’accord avec Ulrich Beck à ce sujet). Parmi les nombreux pays européens dont les efforts de réforme ont été remarquables, voyons la Belgique à notre porte, qui en 10 ans a abaissé le ratio dette publique / PIB de 137% à 94%. Tous les pays qui ont entrepris ces efforts n’ont pas vu pour autant leur croissance se réduire… au contraire !

La culture de la dépense publique et le refus d’évaluation

Outre le refus d’examiner ce que fait autrui (et son dénigrement a priori : par exemple à l’encontre de Tony Blair alors qu’il a investi fortement dans les services publics tout en les améliorant), il faut souligner deux handicaps idéologiques français :

  La culture d’opposition : Etat contre marché. Alors qu’évidemment nous avons besoin de l’un et de l’autre, puisque le défi est de conjuguer des marchés et des politiques publiques efficients et complémentaires dans leurs fonctions respectives.

  L’absence d’esprit de responsabilités individuelles et collectives face à la gestion publique, en raison de l’excès de délégation à l’Etat et de centralisme. Face à un problème, chacun a tendance à se tourner vers l’Etat, et le cas échéant à demander compensation (ou faveur). C’est vrai des particuliers comme des patrons. Quant au syndicalisme, souvent il conçoit son rôle comme essentiellement revendicatif, alors qu’il devrait aussi être coresponsable de l’efficacité des gestions et cogérant de services d’intérêt général. Ceux qui essaient prennent les coups, car la société ne les soutient pas. Les gouvernements alimentent ces comportements en prétendant défendre l’actuel Etat providence, alors même que sa culture et son fonctionnement emprisonnent les Français dans un conservatisme qui les met gravement en danger. On n’a pas assez réfléchi au problème central : la culture du gouvernement par les moyens et non par les missions. Elle induit l’irresponsabilité générale.

Urgence ou non ?

  Il faut faire prendre conscience de l’accélération du problème du vieillissement et de la mutation politique que cela appelle maintenant. Le ratio de dépendance (population de plus de 60 ans / population de 20 à 60ans) va grimper à vive allure : 38% en 2006, 67% en 2040. Tandis que baissera la population en âge de travailler.

  La tendance au relèvement des taux d’intérêt est incontestable. Or +1% des taux longs, c’est +1,1 milliards de charges dès la première année, et +10 milliards chaque année dans 6 ans. Si l’on ne bouge pas, le ratio dette / PIB atteindra 100% en 2014.

2 - La réforme doit impliquer tous les Français

L’expérience des autres pays souligne la nécessité d’un consensus large

Partout une stratégie nationale de réforme impulsée par le gouvernement a été ou est entreprise. Elle se met en œuvre en associant les partenaires publics et privés et les syndicats (cf. l’exemple italien des années 90). Il faut que les futurs dirigeants du pays proposent une telle stratégie et qu’il ne s’agisse pas de paroles : la clarification des responsabilités individuelles et collectives doit être faite. Des objectifs comptables seront peut-être présentés, c’est souhaitable mais il faut plus : donner à voir ce qu’implique la réforme pour chacun. En simplifiant, je vois trois grands problèmes de société et deux grands problèmes de réforme de l’Etat.

Le problème des retraites

La clé de voûte est l’augmentation du taux d’emploi en France et celle de la productivité globale sans lesquelles le taux de dépendance sera insupportable. Ceci exige la mobilité vers de nouveaux métiers, l’élévation des qualifications, la formation tout au long de la vie. Travailler plus longtemps et mieux, élever le taux d’emploi des femmes et leurs responsabilités, intégrer l’immigration dans l’activité et recréer l’ascension sociale : tout ceci renvoie à la réforme du marché du travail et de l’éducation, ainsi qu’au dynamisme du capitalisme français.

En même temps, on ne saurait minimiser le problème de l’épargne. Bien sûr in fine tout est répartition. La « capitalisation » n’est qu’une modalité mais ne change rien à l’affaire : les actifs paient pour les inactifs. Mais la modalité compte : en effet la collectivité ne doit pas s’en remettre à la hausse des cotisations. Déjà le taux de prélèvement obligatoire a augmenté de 10% en 25 ans. La charge de hausses plus élevées porterait encore sur les actifs. Et la question des coûts de la protection sociale dans la compétition internationale n’est en rien négligeable. Il faut donc faire appel à la souplesse des comportement d’épargne, c’est-à-dire aussi à la responsabilité des individus. Epargner non pas plus aujourd’hui, mais mieux. Or l’Etat n’a pas de politique de l’épargne : il joue de la fiscalité pour soutenir la consommation ! Il fait appel à l’épargne pour porter sa dette. De son côté le système financier propose des produits d’épargne sans que l’adéquation aux besoins différenciés des populations ne soit bien prise en compte. La gestion des fonds collectifs soulève aussi des questions sans réponse. Le FRR (fonds de réserve pour les retraites) est un bon outil, mais sans ressources significatives. Il y a impérativement besoin que la politique de l’épargne prenne place dans les priorités de l’agenda politique.

Autre question : la santé

Une dette sociale inacceptable a été créée. Les frais improductifs du système de la sécurité sociale sont considérables : il faudra responsabiliser les caisses et revoir la répartition des rôles assuranciels. Le consumérisme médical est un fait, à défaut d’une politique de santé publique renouvelée. Le financement pèse sur l’emploi : il faut basculer sur une TVA sociale une partie des cotisations santé. Le problème de responsabilité dans le système est essentiel : le face à face entre Etat et pouvoirs professionnels est une impasse.

La réforme des services publics

La qualité des services publics en France est appréciée. Mais elle a nourri l’immobilisme. Dans tous les domaines concernés il faut redéfinir les missions et examiner sereinement les problèmes d’organisation face à la mutation des besoins et des technologies. La France accuse l’Europe à tort de saper ses services publics, alors qu’elle nous pousse à clarifier nos objectifs et à nous soucier d’efficacité dans les industries de réseaux d’intérêt général.

Un problème essentiel de la restructuration des dépenses publiques est celui de l’éducation. Le système français fonctionne comme une gare de triage qui, à défaut de missions explicites, repose encore sur la culture de l’élitisme républicain. Outre les échecs scolaires qu’il génère, sa qualité fait aussi problème pour ceux qui en sortent éduqués : l’inadaptation aux métiers et aux compétences requises est fréquente. La culture des moyens règne. Le budget de l’Education nationale a augmenté de 10 milliards d’euros depuis 1997 alors que la démographie baisse, sans que les résultats du système ne se soient améliorés (cf. Michel Godet). Prenons l’exemple du nombre d’élèves par classes : l’abaissement moyen général ne sert à rien quand il faut une forte différenciation selon les élèves et les milieux. La réforme Fillon 2003 et la LOLF pointent dans cette direction. Mais l’administration et les syndicats ne sont pas disposés à entrer dans une culture d’objectifs, de résultats, de différenciation et de mobilité, avec évaluation à la clé. Et l’Etat ne sait pas et n’ose pas se tourner vers la société toute entière. La motivation des enseignants et les perspectives d’amélioration de leur condition, la nécessité du travail collectif et du partenariat, devront être valorisées pour réussir une réforme qui fasse sens, le dégraissage du mamouth (l’économie des moyens) étant une condition du progrès.

N. B. : je ne parle pas ici d’autres grandes fonctions collectives où sont posés des problèmes de missions et de réduction des coûts improductifs, comme la défense nationale.

La réforme du marché du travail

Le taux d’emploi en France est un des plus bas de l’Union européenne. L’inégalité face à l’accès au marché du travail et la protection des personnes dans leurs parcours et criante. Ceci est la rançon de vingt-cinq ans de politiques de traitement social du chômage. On prend conscience du besoin d’une politique d’activation et de gestion des transitions, et de l’impératif de mobilité et de formation tout au long de la vie. Et que l’équité implique de dépasser l’optique de la protection dans l’emploi.

Mais tout ceci appelle une réforme profonde du marché, des politiques publiques et des services, avec une cogestion décentralisée impliquant les partenaires sociaux (clé de la réussite de l’expérience nordique). Une dimension essentielle du problème est celle des statuts publics. Partout – sauf en France –, le nombre des fonctionnaires est fortement réduit. Même au Japon : - 25% entre 1998 et aujourd’hui. Les agents publics passent en conventions collectives. Ici le non remplacement des fonctionnaires qui partent en retraite n’est qu’un indicateur partiel de l’enjeu. Le vrai problème c’est la mobilité : dans le public, du public au privé, et vice-versa. Avec la requalification que cela exige. Fin de l’affectation à vie ; rémunération pour les performances ; élection des représentants syndicaux…

Cette mobilité est une condition sine qua non d’une efficacité accrue de la gestion publique.

La réforme des structures de l’Etat

Outre la réduction massive du nombre des statuts, évoquons :

  la suppression des duplications de structures et l’amélioration du service administratif. Les TIC permettraient des gains considérables de qualité et de productivité… Le résultat est inverse. Réunir des fonctions dans des guichets uniques de services éviterait à l’usager des nuisances considérables.

  la réorganisation de l’Etat. Trop de niveaux avec trop de duplication de dépenses. Exemple de l’intercommunalité : 17 000 structures pour 37 000 communes. Chaque structure a ses fonctionnaires, et la mobilité, le partage des services, sont indigents. Il faut concentrer les responsabilités et les ressources sur Régions et Intercommunalités.

  au niveau central : trop de ministères, et la coordination est une procédure très coûteuse. Et il faut séparer les responsabilités politiques des responsabilités de gestion administrative.

La gouvernance politique

  Rôle des élus : il ne suffit pas de vouloir accroître le rôle du Parlement national, ce qui est nécessaire (par exemple, il devra s’intéresser à la loi de règlement du Budget !). Il faut aussi que cessent les rivalités et les surenchères entre élus. Interdire le cumul des mandats serait supprimer un facteur évident de démagogie en matière de dépenses. Dans de nombreux pays la minorité a un rôle dans l’exercice des responsabilités. C’est un formidable défi politique pour la France où la guérilla gauche-droite incessante oblitère l’exigence collective d’un diagnostic partagé et de coresponsabilités.

  Rôle du gouvernement. Le 1er Ministre doit être responsable de la réforme de la gestion publique, donc le Budget lui être rattaché. Il faut réduire fortement le nombre de ministères et la LOLF doit devenir une affaire de toute la nation.

  Objectifs macroéconomiques de la gestion publique ; ceux de la mission Pébereau sont robustes. Pour 2007-2012 la dépense publique globale ne devrait pas augmenter. Par contre, elle sera restructurée : redéfinition générale des fonctions. Il ne faut pas baisser les prélèvements fiscaux, mais supprimer la plupart des niches fiscales. Viser un excédent du solde primaire du budget et une dette en dessous de 60% du PIB.

  Comprenons bien que la réforme ne peut réussir si elle n’implique pas le privé, qui n’est pas en retrait lorsqu’il s’agit de demander des aides publiques. De plus la promotion des partenariats public-privé sera indispensable pour développer des services d’intérêt général. Cela exige que les collectivités territoriales se dotent d’une capacité de contractualisation d’entreprise et d’expertise.

  D’autre part, retrouvant sa crédibilité en Europe grâce à cet effort national de réforme publique, et ne cherchant plus d’alibis, la France devra se réengager dans l’Union européenne avec des idées claires. L’Union a besoin de politiques publiques pour sa croissance, sa compétitivité et sa cohésion. Elle doit donc être dotée de compétences accrues et de ressources accrues pour la recherche, l’enseignement supérieur, la mobilité sur le marché du travail, l’ innovation, les grandes infrastructures, l’environnement. Ce qui exige un véritable Budget européen. Sa réforme est prévue en 2008, une contribution française est indispensable.

En bref, la préoccupation que nourrit la montée de la dette publique peut et doit maintenant conduire à un renouveau des politiques publiques en France.

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