Articles et rapports

4 octobre 2010 :
Une appréciation lucide de l’état de l’Union - Chronique d’Actualité n°14

UNE APPRECIATION LUCIDE DE L’ETAT DE L’UNION suivie d’un regard sur la réglementation de Bâle III par Carole Ulmer et Philippe Herzog

1 - L’Union est active mais ne doit pas se dérober aux critiques constructives

Les institutions européennes sont trop souvent dénigrées en dépit de leurs réalisations pour que nous ne soyons pas mesurés dans la critique. Aussi comprenons-nous Ferdinando Riccardi, le remarquable éditorialiste de l’Agence Europe, qui depuis plusieurs semaines montre inlassablement que les institutions européennes sont en plein travail et prennent des décisions très importantes, comme par exemple la création d’un système européen de supervision financière.

Cela étant, ce que fait l’Europe, à son rythme, doit être mesuré en regard de l’ampleur et de l’accélération des défis auxquels elle est confrontée. Les zones de croissance basculent vers l’Asie, l’Amérique latine, l’Afrique tandis que l’Europe vieillit et a de plus en plus de difficultés à affronter la compétition globale, au point que nous devons prendre très au sérieux des risques de paupérisation. D’ailleurs les Européens sont justement préoccupés et ce que l’Union fait doit être mesuré au risque de décrochage profond des citoyens. Comme Mario Monti et d’autres l’ont souligné, ne sous-estimons pas les risques de désintégration ou en tout cas de régression des avantages dont nous bénéficions grâce au marché unique et à l’Union monétaire.

Aussi, la lucidité nous oblige à être plus nuancés que Ferdinando Riccardi ; plutôt que de parler d’une révolution, nous pourrions dire que nous n’en sommes pas encore, et de loin, au stade du New Deal qui sera nécessaire. Offrons ici quelques réflexions au sujet de la vision, des réalisations et potentiels, et des problèmes clés à résoudre.

Clairement l’Union manque de vision collective. EU2020 n’est pas une stratégie, elle reste une déclaration d’objectifs. La Commission ne joue pas son rôle d’éclaireur. Ainsi le discours sur l’état de l’Union, prononcé par le président Barroso le 7 septembre, a fortement déçu les parlementaires européens, déjà piqués au vif par la manœuvre maladroite du président visant à les « obliger » à assister à la séance. « Plus que jamais, c’est à la Commission qu’il appartient de déterminer les priorités politiques en présentant sa vision et ses propositions » a déclaré le président. Mais le discours s’est avéré loin de cette ambition. Aucun diagnostic de la situation, sauf à prétendre que « nous avons apporté une grande partie des solutions requises » pour surmonter l’épreuve de la crise ! Aucune mise en perspective des enjeux et des difficultés à surmonter dans un monde qui bascule. De façon classique, le président a détaillé un catalogue d’objectifs et de mesures que prépare la Commission, certes avec de bonnes choses, mais sans aucun sens de l’autocritique ni de la méthode requise pour que les Européens aient confiance et se mettent en marche vers des finalités claires.

Un vif échange a eu lieu entre le président et plusieurs parlementaires au sujet de la conception que se fait la Commission de son rôle. Martin Schulz et Guy Verhofstadt, par exemple, lui ont reproché de ne pas jouer son rôle d’initiative et lui ont dit que sa fonction n’est pas d’être l’agent de médiation entre les Etats. A quoi il a répondu en somme « si vous m’accusez de vouloir chercher le consensus, j’accepte cette critique, car il nous faut convaincre dans les capitales ». Mais comment convaincre quand la force des orientations n’est pas présente ? Et d’autre part, le rôle du médiateur n’est-il pas plutôt celui d’Herman Van Rompuy, président du Conseil européen nouvellement créé ?

Précisément, lors d’une conférence à Paris le 20 septembre, M. Van Rompuy a indiqué que son rôle consiste à coordonner les positions des uns et des autres. Ce qu’il fait d’ailleurs avec intelligence, et le simple fait de réunir régulièrement les chefs d’Etat est un réel changement. Compte-tenu de la déception causée par le président Barroso, nombre de citoyens sont tentés de se tourner vers le président du Conseil européen pour fixer le cap. D’ailleurs il prétend que le Conseil européen doit aussi donner les grandes orientations. Or le Conseil n’est absolument pas en mesure de le faire, car les chefs d’Etat et leurs experts ne sont qu’un agglomérat de responsables nationaux qui ne sont pas à même d’éclairer l’avenir de l’Union considérée comme un tout. M. Van Rompuy a déçu à Paris, ne faisant aucune pédagogie de la sortie de crise et des options à prendre. Il s’est contenté de faire l’éloge de la « tortue »-Europe qui avance à son pas. Le Conseil européen est effectivement un organe très utile pour la coordination, mais seule une Commission retrouvant son rôle historique peut donner le sens qui manque aujourd’hui.

Maintenant nuançons notre déception en nous penchant sur les réalisations et les potentiels. Le travail de régulation pour la stabilité financière progresse. Après la création du système de supervision, la Commission s’attaque aux marchés des produits dérivés et ensuite traitera d’un mécanisme européen de gestion des crises bancaires et de la gouvernance des établissements financiers. La tâche est énorme car le monde financier a prouvé abondamment dans le passé son habileté à contourner les règles et profiter des trous de la régulation ; de plus l’application des nouvelles règles tout comme la volonté et la capacité effectives de supervision ne vont pas de soi. Et stabilité ne signifie pas spontanément un financement plus efficace et moins prédateur de l’économie réelle ! C’est d’ailleurs pourquoi Michel Barnier fera de cette question une des principales dimensions de la future rénovation du marché intérieur.

Par contre, nous sommes très soucieux de la façon dont s’engage le chantier du « gouvernement économique » de l’Union. Il se dit que Commission et Conseil préparent une réforme très ambitieuse. Or elle est complètement unilatérale. Autant nous considérons comme indispensable d’entreprendre sans retard des politiques de rigueur au niveau des finances publiques, autant elles doivent être conçues de façon à être accompagnées des dispositifs publics nécessaires pour préparer une nouvelle croissance durable. Et ceci en solidarité entre les Européens, car sans cohésion nous ne réussirons pas à affronter la compétition globale. Or voici que le Conseil européen et la Commission envisagent un retour aux anciens objectifs chiffrés du Pacte de stabilité budgétaire, en les accompagnant de mécanismes de sanction plus ou moins automatiques – amendes, suspension des fonds structurels – pour les Etats en défaut. Il est aberrant de penser que l’on puisse revenir dans les prochaines années à une dette publique sous les 60% du PIB. Ce serait le meilleur chemin pour la récession. Même le FMI nous met en garde. Sur ce sujet le gouvernement français est plus raisonnable que l’Allemagne et que la Commission. Répétons-nous, c’est la dette privée et pas seulement publique qu’il faut surveiller, ainsi que le bon usage de l’épargne et des ressources publiques pour un investissement durable. D’autre part, il faut impérativement reconnaître la diversité des situations nationales ! Il est surréaliste de parler sanctions au moment même où la crise des dettes souveraines rebondit. L’Irlande doit recapitaliser l’Anglo Irish Bank à hauteur de 35 millions d’€, d’où une dette supplémentaire représentant le ¼ du PIB (avant la crise sa dette était de 25% du PIB, maintenant c’est déjà 98%) ! L’Espagne perd sa notation AAA. La Grèce fait de gros efforts d’austérité mais concède une amnistie pour l’évasion fiscale massive : comment alors demain lever l’impôt ? La récession dans ces pays complique le retour aux équilibres, au point qu’il faudrait d’ores et déjà préparer un mécanisme communautaire de restructuration des dettes d’Etat. Notons au passage la divergence entre M. Schaüble, déclarant que le Fonds de Stabilisation Financière créé pour soutien aux Etats en grande difficulté doit rester provisoire, et J.-C. Trichet pour qui il doit être durable. Enfin, si établir des sanctions est justifié, décider qu’elles soient automatiques sans évaluation sérieuse de la situation ni proposition complémentaire d’incitation pour la cohésion, n’est pas sérieux et d’ailleurs ne saurait aboutir.

La même Task force, soucieuse à juste titre des divergences de compétitivité qui se creusent entre les membres de l’Union, mais sans aucune analyse approfondie sur leurs causes, entend d’ores et déjà là encore établir des sanctions. Mais sanctions pour quels manquements ? Tout porte à croire qu’il s’agirait de punir les Etats qui n’ont pas mis en œuvre les mécanismes de libéralisation prévus et signés dans le cadre du marché intérieur. Or, si effectivement il est juste de leur demander d’appliquer ce qui a été décidé ensemble, on ne saurait oublier que la libéralisation ne conduit nullement automatiquement à déclencher des investissements qui sont nécessaires pour relever la compétitivité. Tout nous porte à croire que par un abus de langage extraordinaire, nombre de dirigeants de l’Union considèrent sans le dire publiquement que la concurrence est non seulement la meilleure, mais aussi la seule des incitations possibles.

Heureusement, deux chantiers beaucoup plus prometteurs sont aujourd’hui envisagés, et sur lesquels la Commission européenne ose s’affirmer de façon positive. Comment ne pas saluer les prises de position déterminées des commissaires Lewandowski et Semeta, soutenus par le président Barroso, qui réclament un débat « sans tabou » sur le budget communautaire, et proposent de « nouvelles ressources propres de l’Union ». De plus, M. Barroso a dit « vouloir proposer la création d’emprunts obligataires européens pour le financement de projets ». Nous savons parfaitement que cet enjeu du budget est des plus difficiles. Déjà le ministre britannique Vincent Cable attaque : pour lui l’austérité budgétaire vaut aussi au niveau communautaire. Et il ne partage évidemment pas le point de vue du commissaire Lewandowski pour qui le rabais britannique a perdu sa justification. Nous nous réjouissons d’autant plus de l’orientation de la Commission, qui correspond aussi à celle de la majorité du Parlement européen.

Le deuxième chantier qui nous tient à cœur car il est aussi fondamental est celui de la rénovation du marché intérieur. Le président Barroso n’a pas été très allant lors de son discours sur l’état de l’Union. Oubliant qu’il avait demandé à Mario Monti un rapport pour proposer des options politiques de consolidation du grand marché, il a présenté cette demande comme une sorte d’inventaire des « 150 chaînons manquants et goulets d’étranglement qui entravent le fonctionnement du marché intérieur » ! Ce n’est pas très respectueux pour l’auteur. Et M. Barroso croit-il que l’ambition de rénovation se limite à combler des chaînons manquants ? Nous espérons que cet épisode va être bientôt dépassé car Michel Barnier fait maintenant avancer le dossier avec une forte détermination politique en soulignant la triple nécessité d’une dimension sociale, d’un socle de nouvelle croissance, et d’une gouvernance du marché fondée sur l’écoute et le partenariat. Voilà une formidable occasion de parler aux citoyens, et c’est pourquoi nous attendons avec impatience la sortie du projet de la Commission courant octobre. Là encore, le combat politique sera particulièrement difficile. Mario Monti a bien souligné que les Etats membres vont devoir se faire des concessions mutuelles, sinon on va à l’échec. Or si les britanniques disent banco dès qu’on parle marché, déjà Vincent Cable a prévenu : selon lui il n’y a pas besoin d’un « package deal » pour compenser les effets sociaux du livre échange. Dire non à une dimension sociale positive, qui n’est pas une simple compensation mais selon nous un investissement, un levier de cohésion, c’est aussi tourner le dos à l’ « économie sociale de marché » du Traité de Lisbonne. Les britanniques et d’autres – tchèques, nordiques… - devront apprendre que l’Union ne va pas sans négociation. Le rôle du Parlement européen peut être particulièrement important en ce sens.

Enfonçons le clou en ajoutant quelques mots sur trois problèmes décisifs à résoudre qui concernent tous ces chantiers : gouvernement économique, budget, marché intérieur.

Sans un investissement social visible et ambitieux, ni la confiance ni la croissance ne seront au rendez-vous. Deux objectifs sont prioritaires. Le premier est un accès beaucoup plus large et de meilleure qualité des Européens à l’emploi et à la formation. Si l’on continue de subir les orages et les dégâts de la compétition globale sans entreprendre un renouveau de l’éducation, de la formation tout au long de la vie et des industries européennes, les citoyens auront le sentiment de dériver au fil de l’eau. La deuxième priorité concerne la fiscalité. Les abus des rémunérations des grands investisseurs et dirigeants de la finance et de la grande industrie, contrastant avec ce que reçoivent les salariés pour le prix de leurs efforts, sont démoralisants. La réforme fiscale est un enjeu pour toute l’Europe, car sans coordination fiscale, les rentes et inégalités de situation continueront de fleurir. Ce qui est un facteur de désintégration du marché unique.

Le renouveau industriel est un impératif urgent pour l’Europe, car les grands pays émergents ne sont plus seulement en situation de rattrapage mais pour certains et dans un grand nombre de domaines, de dépassement. Or la matrice idéologique de l’Union européenne véhicule de terribles dogmes persistants ; pour beaucoup de ses dirigeants, les politiques industrielles n’ont pas droit de cité car seules la concurrence et la faculté de création entrepreneuriale suffisent. On a beau leur objecter qu’il n’y aura pas d’industrie verte, par exemple, sans créer de nouvelles formations, de nouveaux métiers, de nouvelles offres productives, que jamais le marché ne suscitera à lui seul, et que des soutiens et des partenariats publics sont donc nécessaires : on parle au mur. Un deuxième obstacle tient à la guerre des Etats et de leurs champions nationaux qui tournent le dos à l’esprit de coopérations européennes. A notre sens, le défi des nouvelles politiques industrielles, pourtant signalé dans les objectifs EU2020, est probablement un sinon LE plus difficile à relever.

Un troisième problème décisif, qui d’ailleurs est complètement articulé aux deux autres, est celui du financement des investissements de long terme. Michel Barnier, Mario Monti, Philippe Maystadt pour la BEI, et le Club des investisseurs de long terme qui s’est créé, sont conscients du fait que la domination des marchés financiers et les biais de leur régulation ont engendré une terrible myopie, propice à l’argent et à la rentabilité à court terme, au détriment de tous les investissements dont la préparation et la réalisation demandent beaucoup de temps et dont la rentabilité est différée. Recréer l’esprit et la capacité du long terme avec les incitations adéquates est certainement une des tâches clés pour sortir réellement de la crise.

En conclusion, disons que les institutions européennes travaillent, et en leur sein des hommes et des femmes mieux que d’autres, mais qu’elles n’en sont pas encore au stade de réunir les solutions pour une sortie de crise durable.

2 - Bâle III : réforme mais pas révolution

Deux années après la faillite de Lehman Brothers, le comité de Bâle est parvenu à un accord sur les nouvelles normes de régulation bancaire, dites normes Bâle III. Le niveau d’exigence en capital a été renforcé et unifié, une nouvelle définition plus stricte du capital adoptée. Le seuil de 7% de capital rapporté aux actifs pondérés des risques est désormais le chiffre clé. Les banques auront jusqu’à janvier 2019 pour augmenter leurs fonds propres au niveau voulu.

Que penser de cet accord ? Est un « vrai new deal bancaire », « un changement complet de paradigme » (1) comme l’affirme Baudoin Prot, administrateur directeur général de BNP-Paribas ? Ou bien au contraire, Bâle a-t-il « accouché d’une souris » (2), comme le pense Martin Wolf ?

Difficile en effet de se faire une idée précise de l’impact de cette nouvelle régulation sur les banques, et, in fine, sur l’économie. Les milieux bancaires parlent d’un « triplement de l’exigence en capital des banques puisque le seuil réglementaire minimum de ration de fonds propres durs était jusqu’à présent de 2% ». Or, toujours selon Baudoin Prot, « chaque point supplémentaire de ratio représente environ 500 milliards d’euros de capital en plus pour l’industrie bancaire mondiale ». A contrario, Martin Wolf estime que « ce ratio de capitaux propres est bien au-dessous des niveaux que les marchés imposeraient si les investisseurs ne continuaient pas à attendre des gouvernements qu’ils viennent au secours des créanciers en cas de crise ». Pour lui, « dans la mesure où les contribuables supportent le poids du risque, plus de capitaux propres compense cette subvention implicite ». Ce qui effraie surtout Martin Wolf, c’est que ces nouvelles normes ne seront mises complètement en œuvre qu’en 2019, « date à laquelle le monde aura sans doute déjà subi une ou deux nouvelles crises financières » ! A noter aussi que Lord Turner, président de la FSA, préconise des niveaux de capital plus élevés pour les grandes banques.

A nos yeux, cette réforme est néanmoins un pas réel dans la bonne direction. Les excès de la fourniture de crédit au secteur privé pour des usages spéculatifs, qui ont ruiné des millions de ménages américains et provoqué la récession, ne sont plus tolérables. Les nouvelles règles signifient une baisse de la rentabilité des établissements bancaires (qu’on estime à 3%) : la belle affaire, elle était excessive.

Plus sérieux sont les arguments qui soulignent plusieurs problèmes que les règles de Bâle III ne résoudront pas. Tout d’abord les pratiques de contournement : dans la finance, l’imagination ne manque pas à cet égard.

Le risque de développement du « shadow banking system » est souligné par le Financial Times. La banque peut « compenser » l’impact des règles par des activités risquées du côté des hedge funds et de sociétés non-régulées et libres des exigences en capital. Déjà on voit se créer des hedge funds adossés à des fonds de pensions ou à des compagnies d’assurances. De ce fait, ils peuvent engendrer de nouveaux risques systémiques. C’est pourquoi, comme le veulent Michel Barnier, nombre de parlementaires et des banquiers européens responsables, il est nécessaire de durcir aussi la réglementation sur tous les acteurs financiers non bancaires et sur les marchés financiers. D’autre part, l’application au niveau international des accords de Bâle III, notamment aux Etats-Unis (7800 banques américaines contre 1300 européennes), demeure incertaine, créant un véritable problème pour la « compétitivité » des banques européennes au niveau international. D’autant plus que des processus de concentration sont annoncés.

Dans un article remarquable (3), Gillian Tett souligne que le problème du risque de faillite bancaire (à portée systémique) est de retour. Cf. l’Anglo Irish Bank, mais surtout l’absence de solution politique au problème de la résolution de telles crises. Si le contribuable ne peut plus payer, il faudra bien que les créditeurs paient pour les manquements. Les Américains ont choisi un mécanisme, l’Europe pas, et c’est un sujet que le G20 devrait aussi traiter.

Enfin, et à supposer que nous soyons capables de prévenir et traiter de telles crises (on en est encore loin), reste à comprendre que les conditions d’octroi du crédit vont être plus difficiles et que le financement de l’économie réelle est à reconcevoir. Il faut en accepter le principe : n’était-ce pas le but après une crise de surendettement ? Mais comment financer autrement l’économie réelle ? D’une part il faudrait inciter à une meilleure sélectivité dans la réponse aux demandes de crédit : c’est le rôle de la fiscalité, qui doit être révisée, ainsi que les conditions du refinancement auprès de la BCE ; et l’exercice de la supervision financière doit y veiller. Il faudra tout particulièrement inciter les investisseurs institutionnels à prendre plus d’engagements pour l’investissement économique à moyen et long terme, comme nous l’avons déjà mentionné. A cet égard, on ne peut se satisfaire du projet de Bâle III, et moins encore des règles comptables en vigueur.

On le voit, M. Barroso n’est pas exempt de myopie quand il déclare que la plupart des solutions requises sont déjà apportées ! !

(1) “Les réformes de Bâle sont un vrai New Deal bancaire” Baudoin Prot, propos recueillis par Laura Berny, Les Echos, 21/09/2010 (2) “Basel : the mouse that did not roar” Martin Wolf, FT, 14/09/2010 (3) « Transatlantic differences split debate on troubled banks », F. T. 01.10.10

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