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10 juin 2010 :
Note sur les conditions de réussite de Solvency II

La directive Solvabilité II a pour objectif de réaliser une surveillance prudentielle des assureurs européens reposant sur une évaluation économique des profils de risque. Les exigences en capital porteront sur la totalité des risques du bilan, ceux du passif comme ceux de l’actif. Cet objectif est justifié, et la substitution de Solvabilité II à Solvabilité I doit être menée à son terme. Mais ceci suppose que les principes de la directive adoptés par le Conseil et le Parlement européen ne soient pas pervertis par les conditions de leur mise en œuvre. Or, celles-ci font naître de sérieuses préoccupations :

• d’une part, sur les conséquences économiques d’une calibration excessive ; • d’autre part, sur les défauts de gouvernance du secteur.

1. Les risques économiques : un excès prudentiel risquant de compromettre la reprise

Les dirigeants européens doivent aujourd’hui réaliser simultanément deux objectifs : instaurer une meilleure stabilité financière et construire une nouvelle croissance durable. L’un et l’autre sont impératifs. La stabilité financière est une condition de la reprise, mais à ne poursuivre que ce seul objectif, on s’enliserait dans le marasme économique. Il faut, parallèlement, orienter l’épargne vers des investissements à moyen et long terme en actions et obligations pour alimenter les moteurs de la croissance.

Or, le risque d’un zèle réglementaire susceptible d’étouffer la reprise existe actuellement. Concernant Solvabilité II, il est largement dû à l’amalgame entre banques et assurances. On peut comprendre que les régulateurs accroissent les exigences en capital du secteur bancaire, qui fut le foyer de la crise financière. En revanche, les assureurs ont passé la crise sans besoin de recapitalisation (sauf AIG, sorti de son métier d’assurance). Contrairement aux banques, ils ne courent pas de risque de liquidité, et sont – ou devraient être – des financeurs naturels du long terme. Avant même la crise, ils sortaient de ce rôle. Une augmentation excessive et inutile de l’exigence en capitaux des assureurs les détournerait plus encore de ce rôle de financement des investissements, pourtant vital pour une reprise durable. Ces observations conduisent à être particulièrement critique sur les dérives actuelles des calibrations proposées. Les niveaux sont encore aggravés dans QIS 5 par rapport à QIS 4. Un simple arbitrage entre les deux ne reposerait pas sur des principes fondés.

2. Les défauts de gouvernance : lacunes dans les objectifs et confusion des rôles

Dès l‘origine, Solvabilité II a souffert d’un déséquilibre : définir des règles prudentielles alors qu’il n’y a pas de régulation sectorielle en vue de la formation d’un grand marché européen de l’assurance. Cet objectif n’est pas assumé et ce déséquilibre a conduit à une série de questions non résolues :

• Un level playing field amputé des fonds de pension • L‘abandon d’une véritable régulation au niveau des groupes • L’absence de construction d’un fonds de garantie européen

Mais deux problèmes touchent plus profondément à la gouvernance du secteur : En l’absence d’objectifs et de débats politiques clairs, le CEIOPS a suivi la pente naturelle de sa mission de superviseur, en privilégiant les exigences de fonds propres pour assurer la stabilité, sans considérer les conditions de financement de la reprise. Et il s’est attribué de fait un rôle politique, se substituant au régulateur. Sa composition comme collège de contrôleurs nationaux ne lui permet pourtant qu’une vision partielle des véritables enjeux. Dans ces conditions, les choix politiques se transforment très vite en tractations entre acteurs nationaux ou institutionnels, à la recherche de compromis, sans que les principes permettant d’orienter les décisions dans le sens de l’intérêt européen aient été élaborés. L’expérience du passé, par exemple avec la directive MIF, montre pourtant qu’un processus insuffisamment éclairé conduit à des règles qui s’avèrent insatisfaisantes à peine édictées. Il faut éviter cette dérive pour Solvabilité II, et trouver les conditions de son succès.

3. Quatre propositions pour réussir la mise en œuvre de Solvabilité II

Solvabilité II peut contribuer à conjuguer stabilité financière et croissance durable. Dans le but de réussir son application malgré les obstacles analysés ci-dessus, voici quatre propositions :

1. Retenir un calibrage raisonnable, qui ne soit en aucun cas supérieur à celui de QIS 4, et qui sauvegarde le rôle d’investisseur de long terme des assurances. 2. Tenir compte de la diversité du secteur pour donner aux petites structures le temps d’adaptation nécessaire à une application progressive de la directive. 3. Mettre sous surveillance les effets macroéconomiques de Solvabilité II. 4. Préparer dès à présent la prochaine étape vers un grand marché européen des assurances, dans l’intérêt de l’économie et des consommateurs, en cohérence avec l’agenda de renforcement du marché intérieur.

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