Articles et rapports

17 mai 2010 :
Les deux dimensions du renforcement de l’Union économique sont maintenant en débat - Chronique d’actualité n°12

1

Il est maintenant évident que les conditions politiques de la sortie de crise ne sont pas encore réunies. Parmi les différents scénarii macroéconomiques, nous avions raison d’envisager celui d’une rechute des marchés et d’une nouvelle récession. Beaucoup pensaient que les Etats avaient un répit d’un an ou deux pour le financement des dettes souveraines sur les marchés, mais la réalité les a rattrapés. La dissuasion n’a pas réussi. La promesse faite il y a quelques semaines par les Etats de la zone euro de garantir deux ans de paiement à la Grèce n’a pas suffi. On est sorti du strict cadre d’une crise souveraine ; le problème s’est propagé : le risque sur la dette d’Etats de la zone euro a contaminé les banques européennes. Les obligations grecques, portugaises, espagnoles qui remplissent les bilans bancaires sont en passe d’être considérées comme des actifs toxiques sous la pression des marchés. En conséquence, le système bancaire se grippe de nouveau, le risque systémique est de retour. Les dirigeants de l’Union européenne et de la BCE ont réagi, ils ont créé un véritable mécanisme de gestion de crise pour la zone euro en coopération avec le FMI. Pour la première fois, l’Union offre une facilité financière de 60 milliards d’euros, mise en œuvre par la Commission et garantie par le budget européen. Les Etats-membres ajoutent 440 milliards d’euros, gérés sur un mode intergouvernemental. Ces ressources seront accordées sous les mêmes conditions que celles du FMI, qui ajoute 250 milliards. Autre décision sans précédent : la BCE acceptera d’acheter directement des obligations d’Etat sur le marché secondaire en cas de besoin.

Ces décisions sont très importantes et nous les saluons. Deux facteurs avaient été gravement sous-estimés : le comportement nouveau des marchés, beaucoup plus circonspects sur les risques, et l’ampleur des interdépendances entre dettes privées et dettes publiques, entrainant des risques de contagion majeurs. Les marchés testent les Etats et spéculent sur leurs risques de défaut de paiement.

On vient de vivre aujourd’hui une situation comparable à celle du sauvetage des banques organisé en octobre 2008 après la faillite de Lehman Brothers : un pare-feu créé dans l’urgence, après avoir trop tardé. L’arsenal mis en place va permettre aux pays en difficulté de refinancer leurs dettes, mais le problème de solvabilité à moyen terme de pays comme la Grèce ou l’Espagne n’est pas résolu ! Le combat des Etats face aux marchés n’a fait que commencer. Nicolas Barré parle d’une sorte « d’OTAN dans le champ de l’économie », où la zone euro se dote d’un « article 5 » et crée une alliance contre la spéculation (1).

Manifestement, les marchés ne sont pas rassurés par le dispositif adopté et ne baissent pas la garde. En mettant à disposition de l’argent pour les Etats en difficulté, « l’Europe ne fait que gagner du temps »(2). Et au fond, ces facilités offertes aux Etats ne font qu’ajouter des dettes à des dettes, alors que des processus de désendettement privés et publics sont nécessaires. Dans leur lettre commune à Jose-Manuel Barroso, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy demandent de travailler au renforcement du gouvernement économique sur deux plans : la coordination des politiques nationales et la régulation des marchés. La coordination repose sur la discipline du Pacte de Stabilité budgétaire, mais aussi et c’est un point nouveau important, sur la surveillance des divergences de compétitivité des pays membres. Ces divergences sont en effet à la base des tensions qui se sont creusées dans la zone monétaire. Par exemple la Grèce ou le Portugal ont une compétitivité très faible et leurs déficits commerciaux constants n’ont pu être financés que par des entrées de capitaux et des crédits massifs. Cela ne sera plus possible.

Mais les engagements nationaux de réduction des déficits publics et plus généralement une stricte application du Pacte de stabilité par tous les Etats membres peuvent mettre en danger la reprise. Le risque de déflation est présent. Baisser trop durement les dépenses publiques et augmenter les impôts à court terme risquent de replonger l’économie dans la récession. C’est pourquoi en même temps, il faut dès aujourd’hui au niveau communautaire, des outils et des politiques d’incitations à la croissance et de solidarité, ciblés sur l’investissement humain et productif. C’est un grand manque de la lettre Sarkozy-Merkel. Dans ce contexte, le débat que nous ouvrons sur le budget communautaire prend tout son sens et toute son importance (3). La mise en place d’un Fonds de Stabilisation européen ne suffira pas : « Sans un fédéralisme budgétaire européen, l’hétérogénéité de la croissance européenne va s’accentuer et la menace de crise d’insolvabilité budgétaire va revenir » (4) .

Herman Von Rompuy a un mandat pour renforcer la gouvernance économique de l’Union ; la fenêtre d’opportunité doit être saisie à fond, pour prévenir une troisième phase de risque systémique.

Plusieurs Etats mettent en place des politiques de rigueur et la France doit commencer à le faire. « L’Europe a voulu être le paradis du style de vie, des retraites paisibles, mais elle ne peut pas se l’offrir »(5). Les réformes n’iront pas sans sacrifices et les réactions sociales sont vives mais contrastées (rien à voir entre la Grèce et l’Irlande !). En même temps, des réformes ne peuvent réussir que si de nouvelles perspectives de croissance et de progrès social apparaissent. Il est urgent de commencer à construire une nouvelle croissance durable. L’enjeu majeur est donc démocratique : les Etats membres et les gouvernements vont devoir faire une pédagogie des réformes et des changements des modèles de croissance nationaux, et les faire accepter, tandis que l’Union sera responsable non pas simplement de faire respecter les règles voire de les sanctionner, mais de contribuer par des actes politiques à relever le potentiel de croissance. Face aux tensions sociales et politiques, l’enjeu de la codétermination et de la participation aux choix collectifs est une condition décisive de la réussite pour aujourd’hui et pour demain. L’Europe change de nature : ce n’est pas qu’un grand marché et du droit, ni même une simple coordination des politiques nationales, elle doit devenir un espace de politiques communes pour un développement solidaire. Il est donc temps que les sociétés nationales se réapproprient le destin européen.

2

Dans ce contexte, autre point clé de l’actualité européenne : la remise au président de la Commission européenne du rapport de Mario Monti pour une nouvelle stratégie pour le marché intérieur, vient au bon moment. Le travail fourni par le professeur Monti va sans conteste ouvrir une nouvelle phase de débats politiques et demander un grand travail d’appropriation par l’ensemble des citoyens et des acteurs sociaux et économiques.

Quelle logique sous-tend le rapport Monti ? A la lumière du contexte actuel, Monti a intelligemment fait du lien entre microéconomie et macroéconomie le fondement de son rapport. Pour lui le Marché unique est un élément fondamental du bon fonctionnement de l’Union : « le manque de maturité du marché unique et le niveau insuffisant de la concurrence dans de nombreux États membres constituent une source de faiblesse pour l’Union Economique et Monétaire ». Donc, selon lui, en adoptant et appliquant les règles du Marché unique, les Etats auront de meilleures bases pour leurs économies et résisteront mieux aux crises. On ne peut pas résoudre les problèmes macroéconomiques sans une meilleure assise microéconomique. Au moment où un gouvernement macroéconomique de la zone euro s’esquisse, il est nécessaire qu’il renforce aussi les fondations microéconomiques, d’où l’importance du rapport Monti. Celui-ci cherche explicitement un deal entre des Etats dont les vues sont divergentes : les anglo-saxons, les pays nordiques, mais aussi les nouveaux pays membres, favorables au marché et à la concurrence, et les pays d’Europe continentale voulant un équilibre, une économie sociale de marché.

Une phrase de son rapport a été particulièrement relevée : « [le Marché intérieur est] moins populaire mais plus nécessaire que jamais ». Aussi, Mario Monti ne se contente pas de rappeler avec raison les droits et les avantages considérables déjà apportés par le Marché intérieur, il propose de résoudre cette contradiction majeure. Le chapitre 2 du rapport s’attaque aux « Blocages, chaînons manquants et nouvelles frontières » du grand marché, et le chapitre 3 tout entier est fondé sur la recherche de l’acceptation citoyenne et sociale, bref l’objectif d’un consensus.

Cette structure de pensée et d’action est logique et raisonnable. On peut se demander néanmoins si elle est bien équilibrée et suffit face aux enjeux extraordinaires de la sortie de crise. Notre diagnostic est que le mauvais fonctionnement du marché n’est pas seulement une question de chaînons manquants, mais aussi de carence de biens publics européens (éducation, marché du travail, réseaux transfrontières…) ; et si le marché intérieur est sous-efficient pour l’innovation et la croissance, ce n’est pas seulement par insuffisance de concurrence mais tout autant de coopération. C’est pourquoi nous suggérons de travailler sur deux pieds : construire le grand marché pour et avec les citoyens en mettant en place les coopérations nécessaires à la formation de biens publics européens ; et d’autre part, coopérer entre institutions et acteurs pour rendre le grand marché plus efficient avec des politiques industrielles et de compétitivité proactives.

Cela étant, si la structure de Mario Monti est retenue, elle offre en l’état une base de travail pour avancer, pourvu que la consultation et le dialogue se développent. L’ensemble du chapitre 2 est à nos yeux raisonnable, utile et précieux. On ne peut que souscrire à la création d’un marché européen du numérique, des énergies renouvelables, ou encore à l’amélioration de la portabilité des droits des citoyens transfrontières. Nous approuvons particulièrement la création de meilleures conditions de financement de l’économie européenne (point 2.9). Confrontations Europe défend depuis plusieurs années les partenariats publics-privés, et les propositions de création d’eurobonds avec un grand marché obligataire, et de mise en place d’un cadre facilitant des groupements d’investisseurs de long-terme pour des projets d’infrastructures européennes répondent bien aux nécessités de la construction d’une sortie de crise. Toutefois, la logique du rapport est essentiellement juridique, misant sur la force des règles ; elle gagnerait à être accompagnée de la création de puissantes incitations aux investissements et aux réformes de structures, à de nouvelles politiques publiques communes, avec des outils budgétaires appropriés.

Le chapitre 3, tendu vers la recherche d’acceptation et de consensus pour une économie sociale de marché, offre-t-il une contrepartie suffisante à la mise en œuvre stricte de la politique de la concurrence voulue par Mario Monti ? Rappelons que dans l’Acte unique de 1985, Jacques Delors avait inventé le Dialogue Social Européen et les fonds structurels, suscitant une grande espérance et une mobilisation positive, y compris des syndicats. De même la politique industrielle, bien identifiée par Mario Monti (point 3.7), est considérée simplement sous l’angle de la concurrence et du contrôle des concentrations, et peu sous l’angle de politiques nouvelles pour la recherche, l’innovation, l’éducation, et le développement sectoriel. Ainsi, si l’agenda numérique est identifié comme un facteur transversal puissant d’innovation et de productivité, ne manque-t-il pas la mention d’une politique industrielle pour déclencher les investissements massifs en fibres optiques ? De même les paragraphes concernant la cohésion et la dimension extérieure (3.6 et 3.8) ne misent que sur l’amélioration des conditions de la concurrence et sur la recherche de réciprocité pour les règles régissant les échanges internationaux. Or, les questions des surcharges dont souffrent les entreprises européennes dans la compétition mondiale et de la faible efficacité des incitations à l’innovation, ne seront pas résolues seulement ainsi. La solution passe par une large mutualisation des coûts et des coopérations susceptibles de relancer l’intégration industrielle. Ainsi il ne faut pas s’en tenir au respect des règles actuelles de la Commission sur les aides publiques, il faut mutualiser des aides au niveau communautaire pour briser les duplications inefficaces et créer des synergies. De même, rendre les fonds structurels conditionnels du bon respect des règles du marché intérieur est punitif mais non incitatif et proactif !

Evelyne Gebhardt a souligné que le volet citoyen n’était pas assez au cœur du rapport Monti. La question de l’emploi et du marché intérieur est à cet égard très importante. Si nous approuvons la nécessité de revoir la directive détachement des travailleurs, comme proposé, cela ne répond pas à la question posée par les travailleurs d’une flexibilité qui n’est pas accompagnée de sécurité, ni à la nécessité de les accompagner dans des mobilités professionnelles positives. Le rapport se limite à une lecture de la libre circulation des travailleurs en termes de portabilité des droits, alors que l’autre besoin, la promotion des compétences et de la formation, la gestion des transitions n’est pas traité. La Commission pourrait relancer ses initiatives pour la qualité de l’emploi et pour une promotion de la responsabilité sociale des grandes entreprises, en les incitant à s’inscrire dans les secteurs et régions dans l’initiative New Skills for new jobs. Le renforcement du réseau de coopération entre les services publics de l’emploi (EURES) est mentionné dans le rapport. Il faudrait un vaste développement, qui nécessite la transformation de fonds structurels en moyens puissants d’incitation. Nous relevons avec grand intérêt l’accent du rapport en faveur d’une coordination fiscale, mais observons sa très grande prudence. Le président de la commission IMCO du PE, Malcolm Harbour, rejette l’idée même de coordination : seule une ambition plus forte peut obliger à un compromis.

En ce qui concerne les services sociaux, ils ne peuvent être réduits à des services circonscrits aux populations défavorisées, et le grand marché ne doit plus seulement tolérer les SIG, il doit contribuer à les promouvoir, y compris en créant des responsabilités propres au niveau de l’Union européenne.

Le rapport de Mario Monti est donc bâti sur une logique de renforcement du Marché unique, moyennant une flexibilité et une meilleure écoute des préoccupations dans la mise en œuvre des droits, en même temps qu’une plus ferme application des règles du marché intérieur et de la concurrence (chapitre 4). Il a raison de prôner à la fois la mise en œuvre des droits et le respect des devoirs ; et d’établir une meilleure surveillance sur le terrain au sein même des Etats membres. Mais tout ceci suppose une réussite du compromis historique qui nous est proposé.

Mario Monti propose une « gouvernance de haut-niveau » au Conseil (p106), et une task-force spéciale à la Commission, rassemblant les commissaires concernés, pour impulser la rénovation du marché intérieur. Il est très clair sur le fait qu’un deal étant décidé, une surveillance renforcée de la mise en œuvre des règles est indispensable. Ce serait un réel progrès de gouvernance. Mais la réussite de l’opération exige à notre sens un pacte plus large entre l’ensemble des acteurs concernés pour un partage discuté et négocié des droits et des responsabilités. Quant à la Commission, elle ne doit pas uniquement jouer un rôle de définition et de contrôle de la mise en œuvre du droit, mais bien aussi un rôle politique de conception et d’incitation à des coopérations nouvelles.

Ce rapport a le grand mérite d’ouvrir un débat nécessaire, urgent et vital pour l’Union. Nous espérons que, dans le but d’une véritable appropriation par les citoyens-acteurs, la Commission donnera toute sa place à une vaste consultation avec l’ensemble des acteurs. Le Forum sur le Marché Unique que Michel Barnier a proposé à la commission IMCO pourrait être ce lieu de débats, d’échanges et d’appropriation dont les citoyens ont besoin.

Philippe Herzog et Carole Ulmer

(1) Nicolas Barré, « L’OTAN monétaire », Les Echos, 10 mai 2010 (2) Wolfgang Münchau « EU buys itself time », FT, 10 mai 2010 (3) “European Budget : impossible or necessary ? Breaking the taboo”, Entretiens Economiques Européens du 9 juin à Bruxelles, voir programme et inscription sur www.confrontations.org (4) Evariste Lefeuvre, « le plan européen ne change rien au manque de fédéralisme budgétaire », les Echos, 11 mai 2010 (5) Gideon Rachman « Europe is unprepared for austerity », FT, 10 mai 2010

CONFRONTATIONS EUROPE - 227 bd Saint-Germain 75007 Paris - 33.(0)1.43.17.32.83 (Paris) - 00.32.(0)2.213.62.70 (Bruxelles)