Articles et rapports

18 février 2005 :
Dialogue sur l’action publique et le marché

Politique industrielle, aides publiques, budget européen... un entretien passionnant entre Philippe Herzog, ancien député européen et président de Confrontations Europe, et Mario Monti, ancien commissaire européen à la Concurrence et président de l’Université Bocconi (Italie), organisé à l’issue du colloque « Pour un dialogue industriel européen -Une contribution à la Stratégie de Lisbonne » des 17-18 février 2005 au Parlement européen à Bruxelles. Parution dans La Lettre de Confrontations n°70.

Philippe Herzog : Le colloque témoigne de la conscience des difficultés de l’industrie européenne et des préoccupations pour son avenir dans le cadre de la DIT (division internationale du travail), avec d’une part la montée en puissance de grands pays émergents comme la Chine et l’Inde et d’autre part le décrochage de la R&D (recherche et développement) en Europe par rapport aux États-Unis. La notion de politique industrielle réapparaît mais il est frappant de constater qu’il reste beaucoup de chemin à faire pour la concevoir, trouver les voies d’action appropriées, et beaucoup de divergences sur le partage des responsabilités à prendre.

Mario Monti : La valeur ajoutée de ce colloque a été la vaste mobilisation des acteurs concernés et la participation active des nouveaux États membres de l’Union européenne à un dialogue sur les problèmes de l’industrie européenne. Il est clair que le partage des responsabilités entre puissance publique et marché, entre niveau national et niveau communautaire n’est pas tranché. Il serait dangereux que les exigences de politique industrielle trouvent une réponse à travers des moyens qui détruiraient la base sur laquelle la compétitivité européenne doit rester assise, c’est-à-dire un grand marché unique concurrentiel.

Ph. H. : Certes, mais inversement, il serait dangereux aussi de ne pas déployer l’action publique. Il faut réconcilier le marché et l’action publique dans le cadre communautaire. Nous sommes desservis par le partage des compétences actuel : d’un côté, on fabrique un marché unique – processus encore inachevé – nécessaire pour dynamiser le système productif à l’échelle européenne, mais de l’autre, l’action publique reste enfermée dans un espace national alors même que le contrôle des règles est communautarisé. Dès qu’un État veut intervenir pour répondre à un objectif de développement industriel, les autres États le suspectent de défendre ses champions. Nous devons parvenir dans l’Union à accepter et partager les capacités d’initiative et bâtir une complémentarité de l’action publique et du jeu du marché autour d’objectifs et de projets industriels d’intérêt général européen.

M. M. : Rappelons quand même que le marché unique fonctionne sur la base de règles qui sont le produit d’une action publique communautaire. Aux États-Unis, grand marché finalisé, on peut ne pas s’inquiéter de la distribution territoriale des aides à l’industrie. Mais dans l’Union européenne, si chaque gouvernement se met à soutenir ses entreprises nationales, il en résulte un « détricotage » du marché unique. Ces précisions apportées, il est vrai qu’il n’existe pas encore une action publique communautaire capable de déterminer une stratégie en faveur d’une politique industrielle européenne. Si on souhaite aller dans ce sens, est-il possible de limiter le budget européen à 1 % du PIB communautaire comme le défend la France ?

Ph. H. : Non. Et alors que les États ont souscrit - sans réfléchir – à l’objectif de baisse des aides publiques au niveau national, il serait nécessaire de compenser cela par une hausse des aides à l’échelle communautaire. Il faut un vrai budget européen pour financer des projets communs (innovations stratégiques, réseaux, compétences).

M. M. : Aujourd’hui la structure du budget européen est plutôt axée sur le maintien d’une Europe économique du passé que sur les exigences d’une Europe tournée vers l’innovation et l’avenir. Les politiques traditionnelles y occupent une trop grande place.

Ph. H. : Attention à ne pas opposer les choses. On risque une renationalisation nocive des politiques communautaires (politique agricole commune, politique régionale) avec la tendance à renvoyer les dépenses aux États, sans pour autant développer à l’échelle européenne les outils en faveur de l’innovation et de la recherche.

M. M. : Si l’on veut gagner un consensus pour une politique industrielle et accorder plus de compétences et de ressources à l’Union européenne, il ne faut pas donner l’impression d’être favorable à un super État européen. Une attention particulière doit être portée à tout ce qui peut être davantage dévolu au niveau national. Par exemple, depuis le 1er mai 2004, dans le cadre de l’application des règles antitrust, la politique européenne de la concurrence a plus d’instruments mais, en même temps, des fonctions ont été décentralisées au niveau des autorités nationales de la concurrence ; ce sont elles qui appliquent les règles communautaires. Et puisque vous évoquez l’innovation, je voudrais évoquer aussi la question de l’efficacité des systèmes universitaires. Il faudrait injecter plus de concurrence entre eux dans l’Union pour les rendre plus efficaces en terme de création de capacités d’innovation. L’exemple suédois expliqué lors du colloque va dans ce sens.

Ph. H. : Vous avez raison. La coupure entre le système éducatif et les entreprises est un handicap, que nous connaissons bien en France. C’est un problème culturel : on oppose malheureusement la recherche appliquée, qui est à la source de nombreuses créations d’emplois, et la recherche fondamentale, qui ne s’interroge pas forcément sur ses finalités économiques et sociétales. Je suis un ardent partisan d’une coopération approfondie entre universités et entreprises.

M. M. : Les universités représentent un cas extrême de systèmes qui servent d’abord les intérêts des producteurs qui les gèrent. Il est donc difficile d’introduire des procédures d’évaluation qui donnent la parole aux utilisateurs, c’est-à-dire aux étudiants et aux entreprises.

Ph. H. : En aval, le lien de la recherche et de la production reste aussi à bâtir. Le colloque a discuté des « programmes mobilisateurs pour l’innovation industrielle » proposés par le rapport Beffa. Cette initiative française sera, j’espère, jugée eurocompatible avec la politique des aides d’État de la Commission. Ne pourrait- elle pas inspirer des projets plurinationaux et, auniveau communautaire, contribuer au démarrage des plates-formes technologiques (PFT) ? Entre celles-ci et les programmes Beffa, on doit imaginer une complémentarité...

M. M. : L’initiative française est intéressante mais il faudrait explorer plus avant la réflexion de Lord Simon of Highbury exposée lors du colloque. Dans quelle mesure une telle initiative est-elle ou non adaptée à d’autres contextes nationaux ? Concernant les aides d’État, je ne suis pas en mesure d’imaginer la réponse de la Commission mais je rappelle que, lors de mon mandat de commissaire, une réflexion sur l’évolution de ces aides dans le domaine de l’innovation a été engagée. La commissaire Neelie Kroes travaille dans cette direction.

Ph. H. : Avec l’initiative française, l’aide publique (sous la forme d’avances remboursables) est ciblée pour des secteurs et des entreprises précis. On sort ainsi de la doctrine de l’horizontalité des aides défendue par la Commission. Et c’est bien. Celle-ci a reconnu – dans le cas de Galileo, des réseaux transeuropéens, des PFT – que des partenariats public-privé sont indispensables pour mener à bien des projets technologiques d’intérêt général. Or cela implique des garanties et des fonds publics. La Commission devra bouger.

M. M. : Évidemment, je ne suis pas en mesure d’exprimer la position de la Commission. Mais le principe d’horizontalité me paraît important comme garantie d’égalité de traitement entre les différents États membres. Peut-être faut-il travailler cette notion pour identifier des conditions précises où des aides ciblées seraient possibles. L’exploration de pistes nouvelles sera d’autant plus acceptable qu’en parallèle seront mises en place plus de contraintes sur d’autres types d’aides comme celles au sauvetage ou à la restructuration d’entreprises. Si l’on veut que les aides soient mieux dirigées vers la construction d’une économie nouvelle, il ne faut pas être trop flexible et généreux dans l’acceptation des aides axées sur la préservation du passé. Mais cela sera socialement difficile à faire admettre.

Ph. H. : Nuance : la Commission a tort de confondre aides à la restructuration et aides aux entreprises en difficulté. Prenons le cas de l’acier en Pologne. Peut-on réellement interdire à ce pays de moderniser son industrie sidérurgique, au nom des risques de surcapacités alors que le marché de l’acier se retourne avec les besoins croissants des grands pays émergents comme la Chine ?

M. M. : Dans la relation entre politique de la concurrence et développement industriel, il existe deux dimensions, celle des aides publiques mais aussi celle du contrôle des concentrations. Celui-ci empêche-t-il la création de grands champions européens ? Lors du colloque, j’ai montré qu’il n’en était rien. La France a pu bâtir des champions de dimension européenne comme Arcelor ou Air France-KLM avec la bénédiction de l’Union européenne. Faut-il infléchir ces règles pour aller plus loin ? Il y a aujourd’hui une convergence accrue des règles de contrôle des fusions au niveau mondial. Imagine-t-on que les États-Unis ou le Japon appliqueraient des dérogations à ces règles en faveur d’un leader européen mondial ? J’en doute ! En outre, la politique européenne de la concurrence perdrait toute crédibilité et l’Union ne pourrait plus se permettre de veiller sur le respect de la concurrence par des acteurs industriels non européens actifs dans sa zone comme elle l’a fait pour Microsoft.

Ph. H. : La gestion des cas Pechiney et Schneider a pu être négative. Mais, il faut reconnaître que la Commission n’a pas entravé la plupart des concentrationsfusions d’entreprises. On peut toutefois regretter que l’équipe économique que vous avez créée ne l’ait pas été plus tôt et que de nombreuses fusions aient été du gaspillage.

M. M. : L’analyse économique est en effet très importante à cet égard. Deux tiers des concentrations ne créent pas de valeur pour les actionnaires sans compter les problèmes sociaux qu’elles entraînent. Vivendi Universal, AOL, Time Warner et Hewlett Compaq en sont des exemples. Mais appartient-il à l’autorité de la concurrence de faire l’évaluation économique qui devrait être faite par les actionnaires et leurs représentants ?

Ph. H. : Non, mais il n’appartient pas seulement au marché et aux dirigeants des entreprises de faire la décision. La demande d’un dialogue social stratégique par des élus et des syndicats doit être entendue.

M. M. : Cette question relève de la gouvernance de l’entreprise. À un moment où les entreprises européennes cherchent à rattraper leur différentiel de compétitivité par rapport à celles des États-Unis, je me demande si l’on doit augmenter le degré de participation des différents acteurs de l’entreprise aux décisions stratégiques. J’ai quelques hésitations.

Ph. H. : La participation des stakeholders pourrait être au coeur du modèle économique européen. C’est une condition de la réussite des mutations et notamment de l’acceptation sociale du défi de la compétitivité. Mais elle exige des salariés et des syndicats une nouvelle culture économique, intégrant les exigences de la productivité et de mobilité positive des emplois et des formations. Dans les pays scandinaves, les salariés acceptent mieux les mutations car ils bénéficient d’éléments de sécurisation plus forts. Un autre élément déterminant sera la façon dont se construira le marché financier européen. Peut-on penser favoriser le développement industriel de l’Europe avec un marché centré à Londres, intégré à celui des États-Unis, où des global players financiers proposent des restructurations clés en main ?

M. M. : La City s’est en effet imposée comme le lieu dominant structurant l’activité financière en Europe et pas seulement pour les banques américaines comme le montre l’installation à Londres des activités de banque d’investissement de la Deutsche Bank. La City a certes une position dominante mais il y existe énormément de concurrence entre les entreprises financières. La City est un endroit de production de services financiers avec des créations d’emploi à la clé. Je voudrais, par ailleurs, à la fin de cet échange, reprendre un point de mon intervention au colloque et parler du risque majeur de recul économique de l’Union européenne si le projet de Constitution n’entrait pas en vigueur. La Constitution améliore la capacité de l’Union à prendre des décisions. Dans la compétition globale actuelle, il est important que le système européen puisse réagir plus vite, plus efficacement et avec transparence ; cet élément de compétitivité disparaîtrait en cas de non-adoption de la Constitution. Par ailleurs, l’économie est de plus en plus sensible aux situations d’incertitude. L’Union européenne a consacré moins d’énergie que les autres grandes zones à faire de la croissance économique car elle était repliée sur la construction d’elle-même. La Constitution est le produit de cet effort. S’il était détruit, quelle garantie politique l’Union pourrait-elle donner sur son évolution ? Cette incertitude sur le devenir de l’Union aurait un effet très négatif sur les décisions de localisation des investisseurs européens comme non européens.

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