Articles et rapports

octobre 2008 :
Du service public national au bien public européen

Article paru en octobre dans le journal de l’Association des Anciens Eleves de l’ENSAE Variances n°34

L’accès à des services publics de qualité est une des composantes essentielles du modèle social européen. En France c’est une incarnation de l’Etat et de la nation. Mais les grandes mutations que sont la révolution informationnelle et la mondialisation bouleversent le paysage. La construction européenne catalyse ces mutations. Immergés dans un espace international concurrentiel, les services publics n’échappent pas à l’obligation de changements en profondeur. Les tensions sont considérables. Mais avec d’autres missions et sous d’autres formes organisationnelles, les domaines de service public se renouvellent. Le besoin de régulations européennes et internationales s’affirme et la perspective d’une Europe des biens publics émerge.

Pourquoi la mue est-elle nécessaire ?

Rappelons d’abord qu’un « service public » n’est pas d’essence invariable. C’est une construction historique dont il n’y a pas de définition univoque. Un service public est défini comme tel par une ou des collectivité(s) publique(s), pour répondre à des besoins exprimés par les populations et éventuellement les entreprises. Le service doit être alors accessible à tous dans de bonnes conditions de continuité et de prix. La théorie économique livre des arguments rationnels – mais non obligatoires – en faveur de la mise en place de services publics : dans des secteurs de rendements croissants, ou quand les usagers ne sont pas rivaux ni ne peuvent être exclus pour la consommation.

Cela étant, les différences culturelles et organisationnelles historiques d’un pays à l’autre sont considérables. Service public en France : l’Etat est garant d’une bonne prestation et une entreprise nationale est en charge. Public utilities en Angleterre : c’est à la régulation de permettre l’accès de tous. Daseinvorsorgen en Allemagne : les services sont décentralisés et conçus comme une prévoyance sociale. Services d’Etat dans les anciens pays communistes : on servait l’Etat, pas les usagers.

Soulignons dans le cas français une grave confusion culturelle entre service public et établissement public. Pourtant nous avons deux modèles, puisque nombre de services publics font l’objet d’une délégation au secteur privé ! Et l’entreprise publique est mixte : un établissement comme la SNCF est aussi un opérateur majeur de transport routier, et le fret n’y est pas considéré comme service public. Deux caractéristiques historiques du service public à la française sont devenues de véritables handicaps : d’une part l’organisation en monopole pour une fourniture de services à définition restreinte (par exemple le téléphone fixe), avec une tutelle d’Etat verticale ; d’autre part une délimitation territoriale stricte sans internationalisation (on s’interrogeait encore il y a vingt ans si Edf avait le droit d’exporter de l’électricité).

La révolution informationnelle et technologique a suscité l’explosion de la demande de services et de nouveaux services. Les produits incorporent de plus en plus de services et les services s’industrialisent. L’innovation relie idées et marchés par delà les frontières ; la technologie et les réseaux se partagent. Nouveauté historique extraordinaire : le commerce international de services est en plein essor. Le moteur, c’est l’investissement direct à l’étranger, la construction des réseaux logistiques et informationnels des multinationales. Les échanges se sont d’abord multipliés pour la finance, le business, la communication. Et contrairement aux idées reçues, ce n’est pas l’OMC qui impose le libre-échange.

C’est le marché, et non pas le secteur public, qui s’est fait le vecteur de l’innovation. Mais des stratégies nationales ont souvent provoqué et accéléré la mutation. Les Etats-Unis ont conduit une stratégie de compétitivité très agressive axée sur un leadership mondial de la finance et des services aux entreprises. La Grande-Bretagne a forgé une spécialisation sur les mêmes créneaux. La Finlande a bâti un champion mondial de la téléphonie mobile… Le plus souvent la libéralisation (ouverture au marché) a été accompagnée de la privatisation.

L’Europe impose la concurrence dans certaines limites

Les nouveaux besoins de la société suscités par les nouvelles technologies signent la fin des monopoles : ainsi le téléphone fixe et la poste ont désormais des substituts. Dès lors la survie et le développement des opérateurs historiques exigent de pouvoir fournir aussi les nouveaux services et donc d’entrer dans le domaine concurrentiel et d’y investir. Il est alors indispensable d’adapter les statuts. Et il n’est pas admissible d’exercer une tutelle sur les concurrents : la fonction de régulateur confondue avec l’entreprise publique doit lui être ôtée. Des autorités de régulation indépendantes sont créées.

Ni la concurrence ni l’Europe qui la promeut ne sont donc des « coupables », ce sont des vecteurs de renouvellement. Tant que la Communauté reposait sur un marché commun, les domaines nationaux restaient protégés sans problème. Mais dès lors que l’on décide de fabriquer un marché unique, pour que les Européens puissent pleinement bénéficier des innovations, il faut ouvrir les espaces nationaux et séparer les régulateurs des producteurs.

L’Union n’a pas imposé une libéralisation générale mais procédé par grands secteurs. Elle n’exige pas la privatisation mais le respect des règles de concurrence. Les secteurs des télécommunications et du transport aérien ont été les premiers libéralisés et les Etats ont choisi de privatiser. Les autres secteurs des transports et l’énergie sont libéralisés mais le marché est loin d’être bâti. Le secteur des eaux n’est pas libéralisé ; quant aux services « non marchands », l’Union n’a en principe pas la compétence de le décider.

Les mesures de libéralisation n’ont pas entraîné un raz de marée du commerce intra-européen. La croissance des échanges de services de l’Europe avec l’extérieur, surtout dans l’espace transatlantique, est plus rapide que celle du commerce intérieur. Celui-ci est en proportion deux à trois fois inférieur à celui que connaissent les Etats-Unis. Pourquoi ?

Rappelons-nous les quatre modes possibles pour l’échange des services : investissements à l’étranger ; circulation des consommateurs ; circulation des travailleurs ; commerce électronique. Seul le premier est réellement libéralisé. La circulation des travailleurs et des consommateurs est faible (tourisme excepté) : la nationalité nous enferme. L’espace reste fragmenté et les masses d’investissements nécessaires pour des réseaux transeuropéens font défaut.

M. Bolkestein (ancien Commissaire européen chargé du marché intérieur) a voulu accélérer les choses par une directive horizontale, fondée sur le principe du droit du pays d’origine. C’est un levier qui force l’ouverture des espaces nationaux, mais qui remet en question les règles nationales d’ordre public. Le Parlement européen et le Conseil, comme c’était prévisible, ont corrigé la copie.

Le droit national du travail continuera de s’appliquer. Les risques de dumping social sont exagérés et les problèmes de mobilité transfrontières demeurent sans réponses satisfaisantes. En fait les intérêts sociaux s’opposent. Les petites entreprises des nouveaux pays membres cherchent à accéder aux marchés des anciens, c’est nécessaire pour développer l’emploi. Les pays développés leur refusent l’entrée bien que leurs propres entreprises soient déjà établies à l’extérieur et qu’ils soient exportateurs nets de services. La protection des « acquis » intérieurs ignore la réciprocité et la solidarité.

D’autre part, les services d’intérêt général (SIG) ont été placés hors du champ de la directive. Rappelons que les Traités ont établi un Yalta : le droit est européen pour le marché et la concurrence, mais chaque Etat est maître chez lui pour les SIG. Nulle part les Traités ne définissent les SIG. Mais ils disent que les services d’intérêt économique général (SIEG) sont soumis aux règles de la concurrence, sauf dérogations. Qu’est-ce qui est « économique » et qu’est-ce qui ne l’est pas ? La distinction des Traités entre les SIG dits « économiques » parce qu’existe un marché, et ceux qui ne le sont pas, est dépassée quand le marché, l’administration publique, et l’économie sociale sont de plus en plus imbriqués.

Face aux conflits d’intérêts qui se sont développés, la Commission européenne, sous le contrôle de la Cour de Justice, a le pouvoir de décider des éventuelles dérogations. Elle demande que les Etats définissent clairement les missions (c’est une bonne requête !) et que les aides soient proportionnées aux surcoûts ; elle veut étendre au maximum les appels d’offres et refuse les subventions croisées.

Le Parlement européen (PE) a souhaité définir (en codécision) les principes communs. Les rapports Langen (2001) et Herzog (2004) ont réuni une majorité en faveur d’une législation. Mais ni la Commission européenne ni les Etats n’ont donné suite. Une législation devrait accorder les violons. Mais ce n’est pas simple : les missions et les modes d’organisation diffèrent profondément d’un pays à l’autre. Et surtout les intérêts nationaux s’opposent quand chaque Etat défend ses champions nationaux, lesquels veulent pénétrer chez les voisins.

Emergence de problèmes pressants d’intérêt général

Je suis toujours favorable à une législation européenne qui porte sur les principes et la promotion des services d’intérêt général, mais je constate les limites de la voie juridique. Je la pense aussi trop primitive, défensive, pas assez ambitieuse face aux mutations.

Dans un premier projet de rapport au Parlement européen, j’avais proposé une perspective de biens publics européens : ce fut un tollé général à droite comme à gauche. J’ai du ajuster le tir et n’ai trouvé un relatif consensus que sur un compromis : réduire la pression du marché et de la concurrence et garantir la liberté d’administration des collectivités territoriales.

Qui dit bien public dit culture et volonté de partage. Elles ne sont pas encore là. Mais les réalités mettent à l’ordre du jour la perspective que j’anticipais. Deux facteurs fondamentaux obligent à dépasser une optique bornée à la libéralisation. On ne pourra pas achever le marché unique dans certains secteurs si l’on ne bâtit pas des infrastructures communes relevant d’une régulation d’intérêt général. Et les objectifs collectifs des Européens pour la société de la connaissance et le développement durable ne pourront se réaliser sans que des domaines de services entiers ne relèvent de problématiques de biens publics. Exemples.

Les grandes infrastructures de transport, d’énergie et de télécommunications sont typiquement ancrées dans l’espace national et l’Europe est profondément fragmentée. Or l’échelle continentale serait un formidable levier de compétitivité et d’innovation, et permettant le rapprochement des populations, elle contribuerait à créer l’esprit européen. Il a fallu une énorme énergie pour ouvrir à la concurrence (moins pour les télécommunications, où l’effet de la révolution informationnelle est foudroyant), mais des barrières juridiques, techniques et sociales considérables demeurent.

La France a de gros avantages comparatifs (industries d’infrastructures, situation géographique remarquable, ingénieurs…) qu’elle ne sait pas faire valoir. Il paraît aberrant que les cheminots français aient été régulièrement en grève contre « l’Europe de la concurrence », alors que les concurrents extérieurs ne pénètrent pas chez nous, et que le rail a un formidable avenir dans ce petit continent. Et l’on ne pourra réduire massivement les émissions de CO2, sans une politique de transport propre. Les infrastructures transfrontières de fret et de ferroutage devraient être développées et gérées comme des biens publics ; les mutations des transports urbains et de la logistique activées dans une perspective de développement durable.

La Commission, depuis Jacques Delors, a su faire reconnaître la nécessité de grands projets d’infrastructures d’intérêt général européen. Des fonds européens et des prêts de la BEI servent de catalyseurs. Mais les financements nationaux restent fixés de façon obtuse sur l’intérêt intérieur, la législation européenne n’est pas favorable aux indispensables partenariats public-privé, et les réalisations concrètes sont lentes à obtenir.

Le domaine de l’énergie soulève un triple défi : c’est un bien essentiel qui doit être accessible à un prix abordable ; il est crucial dans la lutte contre le changement climatique, et il implique une capacité d’action géopolitique (sécurité d’approvisionnement). Fallait-il tenter de fabriquer un marché unique ? Les firmes y voient une opportunité d’expansion internationale, mais les citoyens ? Seule une Communauté répondant au triple défi peut les intéresser. Or les prix augmentent et l’on est passé de sur-capacités à des sous-capacités. La Commission et nombre d’Etats tentent d’imposer plus de concurrence, y compris par la dé-intégration patrimoniale des opérateurs historiques. Mais cela ne marche pas, et cela ne résoudrait en rien la carence d’investissement et l’insécurité d’approvisionnement, tandis que la contradiction entre tarifs réglementés et prix du marché risque d’être socialement explosive. Sortir de l’impasse appelle deux changements décisifs. Changer de modèle de marché : l’architecture des grands réseaux, l’interopérabilité et la solidarité intra-communautaire, notamment envers les nouveaux pays membres, exigent une forte régulation commune d’intérêt général. Et une politique commune, irréductible à la seule logique de marché, exige une double capacité pour l’Union : choisir un mix énergétique faisant une place au nucléaire (seule technologie actuellement répondant aux trois grands défis en même temps), pour susciter les investissements, et pouvoir passer des accords de partenariats stratégiques, notamment avec la Russie. Ces conditions ne sont pas réunies, c’est le sens de l’action que j’estime nécessaire.

Observons encore ceci, que je n’ai pas la place de développer : la distinction entre « marchand » et « non marchand » s’estompe aussi dans les domaines nationaux jusqu’ici exclus de la concurrence et a fortiori de la compétition internationale, comme l’éducation et la santé. Et positivons ce changement : réussir à bâtir la société de la connaissance exigera de plus en plus des échanges internationaux de maîtres et d’élèves, de soignants et de patients… Le domaine du bien public va s’élargir et non se rétrécir en s’internationalisant, pourvu qu’on rompe avec l’esprit de résistance conservatrice et qu’on fasse preuve d’imagination.

Quelques conditions pour la formation de biens publics européens

Pour les services publics aussi il faut penser global pour concevoir les changements et bâtir l’Europe. Je me souviens de l’attitude américaine il y a vingt ans envers l’Union : « vous voulez bâtir un marché unique, o.k. mais nous vous avertissons : ne bâtissez pas une forteresse dans deux secteurs clés : la finance et les télécommunications ». L’eau a coulé sous les ponts de la libéralisation. Aujourd’hui, une régulation internationale des services financiers est à l’ordre du jour et la supervision sera un domaine de bien public. Internet est déjà un bien public mondial, demain le climat et les eaux seront considérés comme des domaines de bien public mondial.

L’Union européenne peut-elle devenir un espace modèle sachant combiner marché et bien public dans la mondialisation ? C’est notre vocation et c’est à notre portée. Mais ceci appelle une transformation du capitalisme en Europe, dont je souligne pour finir quelques conditions transversales.

L’Union doit bâtir un camp de base pour les entreprises européennes dans la mondialisation et celles-ci doivent assumer des responsabilités sociales et environnementales accrues dans notre espace. C’est un deal. Elles ne seront pas pilotées par les seuls investisseurs globalisés, et n’obéiront pas à la logique stérile des champions nationaux. La viabilité des projets fera appel à des pactes d’actionnaires stables, où des fonds collectifs paneuropéens devront jouer un rôle éminent. Il faut donc rouvrir les chantiers de la régulation financière comme des règles des OPA et de la gouvernance. Un des défis est la formation d’entreprises pouvant rester mixtes, à la fois commerciales et de service public.

La formation d’un marché européen du travail est indispensable pour développer des mobilités qualifiantes et de réussir les restructurations. Des conventions collectives européennes sont nécessaires, ainsi qu’une cogestion de ressources mutualisées pour sécuriser les parcours. Dans beaucoup de pays, les fonctionnaires sont devenus des agents comme les autres, couverts par des conventions collectives. La mobilité transfrontières des agents publics doit aussi être organisée.

Le développement des partenariats public-privé (PPP) est une immense opportunité. Des centaines de milliards d’euros d’investissements publics et privés aujourd’hui en souffrance pourraient être réalisés ; on pourrait diffuser l’innovation et créer des réseaux en partageant les risques. Les PPP se complexifient : ni marchés publics ni privatisations, ils associent durablement des entreprises et des collectivités publiques. Qui porte la dette ? Les risques sont-ils bien répartis ? Les collectivités publiques sont souvent en asymétrie d’information, elles doivent se doter d’une capacité de contractualisation et de cogestion. Les Etats ne devront plus décider seuls des investissements publics qui structurent l’avenir.

Les collectivités territoriales joueront un rôle croissant. La mondialisation entraîne la déterritorialisation d’activités, mais elle permet aussi de nouvelles localisations, et la capacité d’innovation est essentielle. Cela appelle l’intégration locale à des réseaux transfrontières, et impose la proximité aux prestataires de marché. L’Union devrait favoriser la multiplication des coopérations interrégionales transfrontalières et transfrontières. Il faut empêcher les Etats de renationaliser les politiques régionales et de réduire les fonds structurels. Ils n’ont pas compris que l’objectif de cohésion sociale et territoriale dans la Stratégie de Lisbonne est un facteur essentiel de la compétitivité globale.

L’Europe des biens publics se construit à l’épreuve de l’altérité. Tous les jeunes devraient pouvoir devenir européens par les échanges scolaires. Les travailleurs devraient pouvoir améliorer leur compétence et leur qualification grâce à la mobilité sur un marché du travail européen. Chacun devrait pouvoir participer à des coopérations interrégionales, accéder à des biens publics transeuropéens, inscrire ses projets de vie dans l’espace commun. Voilà la perspective politique ; elle seule donnera sens au marché et au droit, qui sont si difficiles à partager.

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