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5 février 2008 :
Les enjeux de Solvabilité II à un an de son adoption

Le secteur de l’assurance doit aujourd’hui faire face à un double défi : les risques sont de plus en plus nombreux et toujours plus complexes, la demande sociale de couverture des risques croit toujours davantage.

Parallèlement, les nouvelles techniques d’analyse et de gestion des risques et les innovations financières développées ces dernières années ont rendu obsolète l’actuel régime de supervision prudentielle de l’assurance européenne.

Le nouveau cadre prudentiel proposé par la Commission Européenne en juillet dernier dans le projet de directive Solvabilité II doit à la fois garantir la sécurité des consommateurs européens et renforcer la compétitivité de l’Industrie européenne de l’assurance.

1. Nous soutenons la volonté de mettre en place une supervision économique de l’assurance au niveau européen

A. Une révolution réglementaire est nécessaire

Le régime Solvabilité I, en fixant les exigences en capital réglementaire en pourcentage des primes et des provisions techniques, apparaît aujourd’hui déconnecté de la réalité économique des compagnies d’assurance. Il a certes permis de passer de nombreuses turbulences sans défaillance majeure du secteur de l’assurance (Katrina, éclatement de la bulle internet, Lothar et Martin…) mais il conduit à des niveaux de capital réglementaire le plus souvent excessifs, sans justification véritable. Par ailleurs, le cadre prudentiel n’a pas pour seule fonction d’assurer la protection des consommateurs en garantissant la solvabilité des acteurs, il doit contribuer également à développer des modèles efficaces de gestion des risques au sein de l’Industrie. Or Solvabilité I traite indifféremment les compagnies d’assurances eu égard à la qualité de leur modèle de gestion des risques. Avec la refonte de 13 anciennes directives assurances dans un cadre prudentiel unique, le projet Solvabilité II vise à la mise en place d’une supervision basée sur l’évaluation économique de l’ensemble des risques couverts. Chaque assureur européen devra dorénavant disposer d’exigences en capital réglementaire déterminées selon un niveau de confiance de 99,5% sur l’horizon d’un an. Les risques d’assurance vie et dommages, les risques de marché pris par les compagnies à travers leurs investissements, les risques de crédit (défaillance d’un débiteur) et les risques opérationnels (erreur humaine…) seront évalués de façon à garantir une probabilité de ruine limitée à 0,5% sur un an.

B.L’amélioration de la sécurité et du bénéfice des assurés, inhérente à la réforme, appelle encore des précisions

Si dans l’ensemble la profession est d’accord pour le sens et l’architecture générale de la réforme, les responsables politiques et les élus doivent veiller à ce que l’intérêt des consommateurs ne disparaisse pas derrière les débats techniques. Dans son principe, Solvabilité II introduit une meilleure évaluation des risques à l’avantage des assurés. En évitant les immobilisations excessives issues d’une surestimation, les compagnies d’assurances pourront couvrir un volume de risques plus important pour un même montant de capital. Nous souhaitons qu’au-delà des discussions du paramétrage, l’impact et l’avantage pour les consommateurs soient clairement présentés. Il en est de même pour la diversification des risques. La réglementation Solvabilité II reconnaît son bien fondé et l’encadre. Il s’agit d’établir que ses bénéfices profitent aux consommateurs et non pas seulement aux actionnaires. Enfin la directive reconnaît les nouvelles techniques d’innovation financière qui transfèrent des risques aux marchés financiers (hedging, titrisation…). La crise financière actuelle appelle nécessairement des précisions. Les assureurs ne sont pas touchés en général en raison des spécificités de leur métier et de leurs garanties. Mais certains d’entre eux peuvent être impactés par la crise au niveau de leurs actifs (valeurs actions, actifs immobiliers). Il faut traiter ce problème dans la période de transition actuelle. Et surtout tirer des enseignements pour la supervision : actuellement il n’y a pas de signal clair sur le meilleur modèle à retenir.

2.La proposition de la Commission reste toutefois à améliorer

A.La mise en œuvre du processus Lamfalussy appelle des précisions

Solvabilité II est la 1ère directive assurance à bénéficier du processus législatif Lamfalussy qui prévoit la consultation de tous les acteurs avant l’adoption du texte. Cette méthode permet une bonne définition dans la directive de principes-cadre adoptés par le Conseil et le Parlement (niveau I). L’interprétation des principes conduisant à préciser les mesures nécessaires à leur application (niveau II) est conduite en parallèle par la Commission assistée des Etats membres (EIOPC ou comité de niveau II). Les orientations techniques sont arrêtées par la Commission et le CEIOPS (comité de niveau III).

Le processus Lamfalussy a l’immense mérite de permettre une appropriation des enjeux par tous les acteurs et tous les Etats. Sans cela l’ambition de la réforme serait hors de portée. Toutefois sa réussite ne va pas de soi. Ainsi le travail entre les différents niveaux décisionnels doit faire l’objet d’une forte coordination pour veiller à maintenir les mesures d’application dans l’esprit de la directive. L’adoption d’une directive dont les principales questions seront tranchées par des mesures de niveau II arrêtées après le vote du Parlement et du Conseil pose un réel problème. On peut le résoudre si le Parlement est associé au travail de niveau II. Des corrections seront alors possibles après l’adoption de la directive. Ce fut le cas pour les mesures d’application de la directive Marchés Financiers (MiFID). Des garanties doivent donc être obtenues pour qu’il en soit ainsi, avant le vote final de la directive par le Parlement et le Conseil.

B. La cohérence de la supervision doit être encore améliorée

• Solvabilité II n’est pas synonyme de consolidation du marché de l’assurance en Europe : la Communauté ne doit pas considérer comme marginale la question des mutuelles. Le projet de directive Solvabilité II s’applique à tous les acteurs du secteur indépendamment de leur statut juridique ou encore de leur spécialisation : sociétés à capital, assureurs spécialisés, mutuelles ou instituts de prévoyance doivent répondre aux mêmes exigences de solvabilité.

Des adaptations sont évidemment nécessaires pour tenir compte de la taille des acteurs et de leurs spécificités. A ce titre, le projet de directive a introduit le principe de proportionnalité qui prévoit un ajustement des exigences quantitatives et qualitatives selon la taille et le domaine d’activité de ces acteurs. D’autres particularités telles que les capitaux hybrides, les rappels de cotisation, sont également reconnues pour refléter la structure particulière des fonds propres des mutuelles. Toutefois il serait illusoire de penser que ces mesures suffisent à régler les questions soulevées par les petits acteurs et les mutuelles. La mobilisation de ceux-ci témoigne leur volonté de s’inscrire dans une stratégie européenne, de ne pas limiter leur croissance au seul périmètre interne et, au contraire, de profiter des possibilités de croissance externe offertes par le marché européen. Mais leur crédibilité et leur compétence ne sont pas encore reconnues par la Communauté. Aussi l’engagement en faveur d’un statut de mutuelle européenne, après Solvabilité II, nous paraît très souhaitable.

•Le débat sur la supervision des groupes d’assurance paneuropéens n’est pas encore abouti

Le texte de la directive offre la possibilité aux groupes transfrontaliers de bénéficier d’un contrôle prudentiel consolidé. Le respect d’un niveau de capital réglementaire – le Solvency Capital Requirement (SCR) – à l’échelle du groupe tout entier permettra aux groupes paneuropéens de réduire les exigences locales de leurs filiales au niveau minimum de capital réglementaire – Minimum Capital Requirement (MCR). En contrepartie les groupes devront s’engager par déclarations de soutien aux filiales (le Group Support) à transférer les actifs disponibles en cas de difficultés de la filiale et à offrir un même niveau de sécurité globale aux filiales.

Ces responsabilités au niveau du groupe seront surveillées par l’autorité de contrôle de l’Etat membre du siège – le superviseur du groupe, assisté par un collège de superviseurs rassemblant l’ensemble des autorités de contrôle en charge des filiales (niveau local de capital, calcul des provisions techniques).

Ce schéma de supervision proposé par la Commission est ambitieux mais il n’est pas au point. Quelques autorités de contrôle refusent un transfert de pouvoir du niveau local au niveau européen et veulent préserver leurs prérogatives nationales ; certains Etats membres restent hostiles à cette architecture.

Certains font valoir une distorsion de concurrence entre acteurs locaux et filiales de groupe avec l’introduction d’une couverture en capital de l’exigence locale d’une filiale d’un groupe moins lourde que celle imposée à une compagnie locale. Celle-ci doit couvrir l’intégralité du SCR localement alors qu’une filiale se limitera au MCR, bénéficiant de la déclaration de soutien pour couvrir la différence entre le MCR et le SCR. D’autres superviseurs craignent que les actifs du groupe ne soient pas transférés équitablement vers ses filiales en cas de défaillance du groupe.

Il importe donc de renforcer la légitimité du superviseur du groupe à traiter les questions au niveau paneuropéen. Une Autorité de contrôle doit veiller à un traitement équitable et juste de toutes les filiales par le superviseur du groupe. Elle jouera également le rôle d’organe consultatif pour offrir aux superviseurs locaux une possibilité de recours efficace.

Jouant d’ores et déjà un rôle central dans la construction de cette nouvelle architecture prudentielle, le CEIOPS pourrait assurer cette mission de contrôle et garantir un « level playing field » entre les superviseurs.

• Un fonds de garantie paneuropéen doit être créé, pour que le consommateur ait vraiment confiance dans la supervision

Il s’agit d’assurer en cas de défaillance du groupe le paiement de l’ensemble des assurés. Certaines filiales partent avec un avantage sur les autres en disposant sur leur marché d’un fonds de garantie : ainsi dans un contexte de crise, ces filiales pourront bénéficier, en plus de la garantie du groupe, du soutien du fonds de garantie local. Afin d’assurer le même niveau de protection à tous les assurés des groupes d’assurance, il importe d’harmoniser ces fonds de garantie par la mise en place d’un fonds dédié à l’ensemble des groupes paneuropéens. Il s’agit en somme de bâtir une « Centrale de réassurance européenne ». Un fonds de garantie permettrait, à partir d’un objectif harmonisé, de faire face à une situation de faillite d’un groupe paneuropéen. Pour les Etats Membres disposant déjà localement d’un fonds de garantie, il offrirait des garanties complémentaires à celles déjà existantes sur le marché local.

C.Le débat sur la directive ne doit ignorer d’autres sujets en litige

• Le traitement de l’investissement en actions Le projet Solvabilité II répond à l’objectif premier de toute supervision prudentielle qui est de protéger les assurés. En revanche il ne prend pas suffisamment en compte le rôle d’investisseurs institutionnels joué par les assureurs dans l’économie. L’investissement en actions, bien que très volatile sur l’horizon d’un an, permet aux assureurs d’offrir une meilleure combinaison garantie/rendement que celle permise par l’investissement en titres à taux fixe. Ainsi pour la couverture d’engagements longs comme les retraites, les actions s’avèrent être une réponse plus adaptée aux besoins des consommateurs que les obligations, à condition de ne pas exposer le consommateur aux fluctuations de court terme du marché actions. Pénaliser les assureurs par une charge trop lourde en capital réglementaire de l’investissement actions conduirait à les écarter du marché actions, réduisant en conséquence le financement de la croissance européenne.

Il ne s’agit pas de sortir de l’horizon à un an fixé par le cadre prudentiel de Solvabilité II, mais il faut des solutions au problème ainsi posé. Solvabilité II calibre le risque actions sur un an. En période de crise des marchés financiers faisant peser une pression sur le niveau de capital réglementaire, il faudrait permettre un traitement dérogatoire provisoire pour tenir compte de la duration des engagements couverts par des actions. Cette solution a déjà été appliquée sur le marché français lors de la crise de 2001 : le superviseur n’a pas aggravé le traitement des actions détenues par les compagnies d’assurance dès lors que ces actions étaient la contrepartie d’engagements longs.

• La calibration du niveau de capital réglementaire minimum Le projet de directive Solvabilité II ne retient pas d’approche particulière pour la calibration du MCR. Il en dessine les contours en proposant une définition dont la principale caractéristique repose sur une calibration simple et auditable vérifiant un niveau de confiance compris dans l’intervalle 80 – 90%. Plusieurs approches sont dès lors possibles :

- L’approche dite modulaire, testé dans le QIS 3 , qui détermine le MCR à partir de l’évaluation des risques de souscription et des risques de marché. Il ressort des QIS 3 que le MCR ainsi calibré se trouve déconnecté du niveau du SCR, avec le risque d’un MCR supérieur au SCR.
- L’approche dite linéaire, actuellement testée dans le QIS 4, qui repose sur un calcul du MCR en pourcentage des primes et des provisions techniques, ainsi qu’en fonction des capitaux sous risque s’agissant de l’assurance vie. Cette approche correspond à une simple reprise du régime actuel Solvabilité I : le MCR ne vérifie aucun niveau de confiance. Ainsi, alors que Solvabilité II vise à mettre en place une approche économique basée sur l’évaluation des risques des compagnies, l’approche linéaire ne contribue qu’à ajouter un niveau de protection supplémentaire sans lien avec la réalité économique des compagnies. Elle s’écarte donc du cadre défini par Solvabilité II.

- Enfin, l’approche « compacte » détermine le MCR en pourcentage fixe du SCR validé par le superviseur. Comme proposé par le CEA et le CRO Forum, afin d’éviter un calcul trimestriel du SCR qui ne doit être déterminé qu’une fois par an, le MCR pourra être ré-exprimé en pourcentage des provisions techniques pour les calculs intermédiaires. Ainsi déterminé, le MCR reflète le profil de risque des compagnies, y compris la prise en compte de la diversification et des techniques de gestion des risques utilisées par les compagnies. Enfin, à la différence des deux autres approches, la méthode compacte ne présente pas le risque d’avoir un MCR supérieur au SCR.

Au-delà des considérations techniques, la question de la calibration du MCR relève davantage du débat politique : en effet, le Parlement devra se prononcer sur le projet Solvabilité II à l’été prochain alors que les résultats du QIS 4 ne seront publiés qu’en fin d’année. Une décision politique sera donc nécessaire de façon à garantir un calcul du MCR en ligne avec l’esprit de la directive.

• La prise en compte des pays tiers La proposition de la Commission reste encore floue sur le traitement des entités non européennes d’un groupe d’assurance alors que l’évaluation de la solvabilité d’un groupe européen doit prendre en compte ses filiales situées hors UE. Dans la mesure où le régime Solvabilité prévoit la mise en place d’une supervision consolidée des groupes, il importe que la directive précise explicitement la prise en compte de ces filiales dans le champ d’application de Solvabilité II. Dans cette perspective, des accords de reconnaissance mutuelle pourront être établis avec les autorités de contrôle des pays tiers.

•Les fonds de pension, un sujet de principe : « aux mêmes risques, le même traitement » Les fonds de pension distribuent des produits similaires à ceux des compagnies d’assurance : ils couvrent des risques longs pour lesquels les actions et l’immobilier constituent une part importante des actifs en couverture.

Pour autant, ils sont exclus du périmètre de Solvabilité II, en attendant les conclusions de l’étude actuellement menée par la Commission sur les conditions de leur inclusion.

Si celle-ci n’est pas obtenue, la porte sera grande ouverte au développement de règles du jeu différentes en Europe pour la même activité. Outre la distorsion de concurrence que créera la coexistence de deux systèmes de réglementation prudentielle, l’enjeu porte sur la protection des consommateurs qui doit être assurée de la même façon indépendamment du fournisseur lorsque le produit est le même.

Conclusion :

Solvabilité II prépare une mutation de la réglementation prudentielle des assurances. Cette réforme doit étendre le champ de l’assurance au meilleur prix, au bénéfice des consommateurs. Elle doit aussi accroître la compétitivité de l’industrie : l’Union Européenne a l’occasion de prendre le leadership du débat sur la supervision mondiale des services financiers. Les améliorations que nous demandons sont le gage de la réussite.

Le 12 février 2008. Philippe Herzog, Président de Confrontations Europe pherzog@confrontations.org

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