Articles et rapports

6 février 2008 :
Lettre ouverte aux députés européens sur le marché intérieur du gaz et de l’électricité

Ce texte interpelle les députés européens sur leur position avant le vote des textes relatifs au marché intérieur du gaz et de l’électricité.
(available in english)

English version


Le 3ème Paquet Gaz s’inscrit d’abord dans la continuité des précédents : il vise à accroitre la concurrence dans les marchés nationaux par des mesures relatives à l’ownership unbundling (o.u.), c’est-à-dire la dé-intégration des opérateurs historiques. Il innove en proposant des outils de coopération pour les investissements, la régulation et la gestion des interconnexions. Il crée une gouvernance pour l’évolution du système gazier reposant essentiellement sur la comitologie. Nous devons nous interroger sur la pertinence de ces choix par rapport aux problèmes fondamentaux auxquels les membres de l’Union sont confrontés, ceux de la sécurité des approvisionnements avec le double impératif du développement et de la solidarité. En regard de ces défis, nous pensons que des amendements et des améliorations en profondeur du Paquet Gaz proposé par la Commission sont indispensables.

1- Réaliser les investissements massifs conjoints nécessaires dans un esprit de solidarité et de coopération

L’intégration des infrastructures gazières est un objectif prioritaire. Les nouveaux Etats membres sont plus connectés avec la Russie qu’entre eux et qu’avec leurs partenaires de l’Ouest. Plusieurs ne sont même connectés qu’à la Russie, qui contrôle aussi leurs opérateurs. La seule concurrence qui peut se développer dans ces conditions serait entre gaz russe et gaz russe ! Si l’on veut vraiment promouvoir la sécurité des approvisionnements, la diversification des sources est un préalable. Les ressources gazières s’épuisent à l’Ouest de l’Europe, qui a aussi besoin de nouvelles interconnexions. Il n’y aura aucune solidarité externe sans solidarité interne. L’intégration des infrastructures est nécessaire pour réaliser le marché intérieur et donc aussi accroître la concurrence. Sans donner force à l’Union, comment peser dans le marché mondial du gaz ?

Nous soutenons la proposition de la Commission d’un plan européen décennal d’investissements visant à réaliser une architecture intégrée des grands réseaux d’intérêt mutuel. Elle appelle une coordination renforcée des plans nationaux d’investissements. Mais ce n’est pas tout. Il faut obtenir une solidarité effective entre les Etats-membres et une forte coopération transfrontalière. Rappelons que 70% du gaz consommé en Europe franchit au moins deux frontières. Sans interconnexions, pas de sécurité d’approvisionnement ni de concurrence. Nous souhaitons la constitution d’opérateurs régionaux de transport mettant à la disposition des utilisateurs de réseaux des guichets uniques de réservation ; ainsi que la création d’entreprises communes pour développer les investissements transfrontaliers majeurs, ou encore de consortiums pour exploiter des terminaux GNL ou des installations de stockage.

Les investissements dans la production en amont doivent être envisagés de façon cohérente avec ceux dans les infrastructures de transit et de transport : pas de Nabucco sans production dans la zone de la Caspienne, et pas d’investissement dans cette zone sans Nabucco.

A contrario, l’investissement dans les réseaux nationaux ou locaux pour adapter les capacités aux nouveaux approvisionnements ou pour irriguer de nouveaux territoires relève de choix nationaux qui n’ont pas besoin d’être coordonnés à l’échelle européenne.

L’article 22 du Paquet Gaz permet de favoriser des investissements conjoints concernant les « nouvelles grandes infrastructures gazières, c’est-à-dire les interconnexions entre les Etats membres, les installations de GNL ou de stockage » (paragraphe 1), et aussi « les augmentations significatives de la capacité des infrastructures existantes » et leurs « modifications permettant le développement de nouvelles sources d’approvisionnement en gaz. » (para 2). Le paradoxe est qu’il est considéré comme une exception alors qu’il pourrait être la base d’une régulation solidaire à condition d’amender les conditions posées à la dérogation. En amont les opérations ne seront pas menées par des PME, mais par quelques opérateurs européens puissants et soutenus par leurs Etats en tous cas en attendant que l’Union parle vraiment d’une seule voix. La sécurité d’approvisionnement passe par l’existence de ces opérateurs mais ils doivent servir l’ensemble de l’Union, donc le transport doit être régulé et des mécanismes de solidarité doivent être prévus. Tout est à inventer dans ce domaine : préserver l’intérêt de contrats de long terme (en particulier du point de vue des producteurs des pays hors d’Europe, mais aussi organiser la transparence et la solidarité pour que les approvisionnements bénéficient à tous les Etats membres. Il faut imaginer d’autres mesures que celles proposées par la directive pour atteindre cet équilibre délicat : fondées sur une confusion totale des prérogatives confiées aux autorités en charge de la concurrence et de celles des régulateurs, associées à des mécanismes arbitraires, les opérations de gas release imposées dans l’article 24c risquent d’être une source supplémentaire majeure d’insécurité juridique, et inciteraient les producteurs hors d’Europe à renoncer aux contrats à long terme et à intervenir directement sur le marché.

2- Une 3ème voie pour bien cibler un unbundling d’intérêt européen

La dé-intégration des opérateurs nationaux proposée par la Commission ne contribue pas à résoudre ces problèmes communs d’investissement et de solidarité, bien au contraire.

En effet, le renforcement de la séparation via la mise en œuvre de l’o.u. (art 7 à 9 de la directive gaz) vise à inciter à l’investissement de chaque GRT isolément, dans des réseaux intéressant les territoires nationaux, et non pas conçus pour l’intérêt mutuel et la solidarité. Cette mesure renvoie donc à des investissements d’intérêt strictement national voire local, qui ne relèvent pas des compétences européennes mais nationales. Aux Etats Membres seuls d’apprécier s’ils veulent inciter à l’investissement national par ce choix précis de séparation structurelle.

Cela étant, un renforcement de la séparation entre transit et production est utile dans l’intérêt européen pour assurer l’accès sans discrimination. Des mesures de 3ème voie permettent d’atteindre un tel objectif, en évitant les effets pervers de l’o.u. Pour cela des garanties doivent permettre d’assurer l’indépendance du GRT : la création de vraies filiales de transport avec des moyens humains et financiers suffisants, l’indépendance des dirigeants dont la nomination doit être soumise à l’avis préalable du régulateur, la protection des informations sensibles, des mécanismes garantissant la réalisation des investissements et l’autonomie des dirigeants du réseau des GRT, des contrôles internes et externes renforcés.

3- Renforcer la régulation européenne des infrastructures et des transits

La sécurité d’approvisionnement concerne la fourniture du gaz en amont et la continuité et la fluidité des transits en aval. Le Paquet Gaz offre deux outils de coopération pour faire face à ces objectifs, encore faut-il bien définir leurs missions et leur effectivité.

Le premier est un nouveau Réseau Européen des Gestionnaires de Réseau de Transport de Gaz (ENTSOG). Ses premières tâches devraient être de monter les projets conjoints pour les interconnexions permettant le transport et le transit de gaz, et de promouvoir les coopérations régionales, notamment via des guichets uniques pour le transit comme cela existe déjà depuis des années dans l’électricité.

Le second outil est la nouvelle Agence Européenne de Coopération de Régulateurs. Elle doit être pleinement compétente sur la régulation des interconnexions et elle doit travailler avec le Groupe de Coordination du Gaz, responsable de la sécurité d’approvisionnement gazière, créé par la directive Sécurité. Concernant les investissements, seuls les investissements conjoints s’inscrivant dans le schéma directeur des grands réseaux doivent être soutenus, sinon les Etats membres resteront divisés et l’Union sera affaiblie face aux grands fournisseurs. Une nouvelle procédure doit donc permettre de lancer et de financer les projets conjoints qui ne seraient pas proposés par les opérateurs en place.

Concernant la régulation des transits, il est impératif que la régulation soit suffisamment légitime, efficiente, et durable, pour réduire l’insécurité et assurer la solidarité. Or de ce point de vue le Paquet Gaz est extrêmement contestable, car il laisse à la comitologie des pouvoirs exorbitants…

4- Contre les excès de la comitologie, une Agence de coopération des régulateurs forte, elle-même encadrée par un législateur puissant

La méthode de construction juridique du marché intérieur du gaz et de l’électricité souffre d’un problème récurrent : on demande au Parlement de se prononcer sur un cadre général qui sera transposé dans chaque Etat membre et on renvoie à la comitologie le soin d’élaborer les éléments indispensables à cette transposition. Résultat : la Commission multiplie les procédures d’infraction pour mauvaise transposition, et les transpositions conformes restent divergentes. Le 3ème Paquet ne rompt pas avec cette méthode, au contraire il redouble les pouvoirs de la comitologie. Le Parlement devrait donner un chèque en blanc sur des « détails » aussi « non-essentiels » que la « mise en œuvre de l’Article 3 sur les Obligations de Service Public et protection des consommateurs » ou celle de l’ « article 5 bis sur la coopération dans un contexte de solidarité régionale » !

Les quatorze points renvoyés à la comitologie doivent être passés au crible. La plupart doivent être intégrés dans les tâches des Autorités de Régulation Nationale et de l’Agence qui établit leur coopération. Les missions de celle-ci doivent être précises, sans quoi elle n’aura pas la force nécessaire : l’harmonisation technique du marché (interopérabilité), le market design (codes de réseaux et de marchés), les pouvoirs sur les investissements, les pouvoirs sur les transporteurs (sans oublier l’amont), les compétences sur le transfrontalier (qui doivent s’imposer aux Etats-membres).

Evidemment une Agence forte n’est pas concevable sans un Législateur puissant. A l’évidence la répétition des Paquets, qui chacun laisse insatisfait, plaide pour un travail beaucoup plus approfondi du Législateur. Non seulement il doit être responsable de règles fondées sur des principes solides, sur des études d’impact plurielles et dignes de ce nom, mais il doit aussi vérifier leur bonne interprétation par l’Agence des régulateurs, et ensuite veiller à leur transposition et à la supervision.

C’est pourquoi nous demandons de préparer dès maintenant une nouvelle procédure pour l’élaboration des directives et des règlements, et bien entendu pour leur révision. Celle-ci doit être impérativement prévue quatre ans après le vote final du Paquet Gaz actuel.

La nouvelle procédure pourrait s’inspirer de la méthode dite Lamfalussy appliquée pour les marchés financiers.

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