Articles et rapports

février 2008 :
Pour un nouvel Acte Unique européen

Article paru en février 2008 dans le Rapport Schuman sur l’état de l’Union, éd. Lignes de Repères.

Au lendemain des deux referendums négatifs de 2005 il était clair qu’il n’y aurait pas de Constitution. Dans la période de réflexion qui a suivi, j’ai avancé l’idée qu’il faudrait marcher sur deux pieds pour sortir de l’impasse : négocier un Traité de réforme institutionnelle qui sauvegarde les dispositions les plus importantes du projet constitutionnel, et relancer les politiques communes . En effet, la confiance des Européens envers l’Union ne sera vraiment restaurée que si on lui redonne sens, avec un nouveau projet fédérateur à la mesure des mutations et des défis du monde contemporain. Avec mes amis de Confrontations Europe, nous souhaitions que le Conseil européen réuni au Sommet de juin 2007, accompagne son choix de réforme des Traités de l’annonce d’une deuxième étape, qui pourrait prendre la forme d’un nouvel Acte Unique européen. Cela n’a pas été fait, mais notre proposition tient toujours. Il faut préparer les esprits à une refondation de la stratégie de l’Union, et en faire l’objet d’un nouvel engagement politique. La Présidence française du 2ème semestre 2008 offre l’opportunité de lancer le débat, qui devra gagner l’espace public européen le plus tôt possible.

Nous espérons que la ratification du Traité de Lisbonne sera menée rapidement et avec conviction. Le texte n’est pas lisible pour le grand public, mais il permet une amélioration sensible des Traités antérieurs. Les politiques des années 2010 devront être conduites dans ce cadre institutionnel.

Ce qui intéresse les citoyens, c’est moins ce cadre en lui-même que la volonté et la capacité d’avancer ensemble pour relever des défis fondamentaux. Aujourd’hui nos divisions l’emportent dans beaucoup trop de domaines d’intérêt mutuel avéré, comme la politique extérieure, ou de compétences partagées, comme l’énergie ou la recherche. Une redéfinition du partage des rôles et des responsabilités entre les institutions communautaires et les Etats sera nécessaire. Pour retrouver la confiance d’une opinion publique incertaine, les dirigeants politiques devront changer de méthode. La « méthode ouverte de coordination » ne masque plus de violentes divergences entre Etats et un grand manque de coopérations effectives. On ne peut plus se contenter de règles et de pressions sur les pairs quand il y a besoin de capacités de régulation, de projets et d’investissements d’intérêt européen, et de politiques extérieures. Un engagement explicite centré sur un mandat ambitieux et contraignant, avec un agenda et des ressources, nous semble nécessaire. A la différence de celui de 1986, un nouvel Acte Unique ne prendrait pas la forme d’un nouveau traité, mais d’un plan d’action capable de consolider l’Union et de donner une nouvelle dynamique à ses politiques, tout en démultipliant les initiatives décentralisées.

Si la Stratégie de Lisbonne a marqué un progrès collectif, il faut avoir le courage d’apprécier ses limites. Elle a positivement stimulé des réformes dans les Etats-membres mais les résultats sont encore moyens en termes de croissance, de productivité et de taux d’emploi, et l’échec est sérieux pour l’économie de la connaissance. Malgré les évolutions entreprises en 2005, le programme d’action communautaire est faible, et son logiciel de pensée décalé dans un monde qui a profondément changé. Malgré les efforts de certaines directions de la Commission, l’agenda social est sous-développé et non véritablement intégré dans la stratégie économique. Si certains Etats réussissent mieux que d’autres, cela ne doit pas servir d’alibi au manque d’impulsion communautaire. On ne peut se contenter de prix d’excellence et de mauvaises notes.

Faire saisir le besoin de politiques communes plus ambitieuses exige de gros efforts de prospective. Celle-ci ne doit pas simplement être déléguée à des « sages », elle doit animer les esprits dans toute l’Europe. Face aux nouveaux défis - les déséquilibres financiers mondiaux, le changement climatique, les mouvements migratoires… - l’Europe est beaucoup trop passive car elle n’est pas au clair sur ses propres buts. Il ne s’agit pas de céder à la tentation de la protection, mais au contraire d’investir la scène mondiale en fonction de choix collectifs assumés et avec la volonté de contribuer effectivement au développement durable et à la solidarité. De plus, la soutenabilité de la croissance de nombreux pays européens, tout particulièrement celle des nouveaux membres, est fragile. Sans monter d’un cran les coopérations, sans partager des fonctions collectives pour la croissance, on va vers de sérieuses difficultés.

Promouvoir des politiques communes, c’est résoudre des problèmes difficiles comme combiner l’unité et la diversité, et imbriquer le social et l’économique. On pourrait se fixer trois objectifs : construire des moteurs collectifs pour la croissance ; consolider les fondations de l’Union économique ; bâtir une politique économique extérieure.

Construire des moteurs collectifs pour la croissance

L’énergie, l’éducation et l’industrie doivent devenir des moteurs collectifs de croissance. L’Union entreprend la construction d’une Communauté de l’énergie avec en priorité la lutte contre les émissions de CO2. Mais d’autres objectifs sont également pressants : la sécurité d’approvisionnement et la maîtrise des prix. L’Europe est en sous-capacité de production et sa dépendance extérieure est énorme, sur un marché mondial dominé par les fournisseurs. La Commission pense pouvoir agir unilatéralement par la politique de concurrence. Mais son option centrale, l’ownership unbundling (séparation de la propriété des réseaux et de la production), loin de stimuler l’investissement, provoquerait une énorme restructuration, source de discriminations entre les opérateurs énergétiques et de multiplication des facteurs de division . Quant à la volonté de projeter nos règles de marché (sous-jacente au principe de réciprocité), elle risque d’être un leurre car l’énergie est autant affaire d’Etats que de marché. Ce que les grands pays fournisseurs veulent, ce sont des alliances industrielles et des transferts de technologies. Une politique énergétique efficace exigera une complémentarité du choix des sources (avec le nucléaire), un modèle de marché régulé avec des public utilities (réseaux gérés dans l’intérêt mutuel) et une politique énergétique extérieure.

La faiblesse des résultats pour l’économie de la connaissance renvoie avant tout à la pénurie des compétences et au huis clos des systèmes éducatifs nationaux. C’et pourquoi nous voulons ouvrir la perspective d’une Communauté de l’éducation .

La formation de base devrait être enrichie par des échanges systématiques de maîtres et d’élèves, mobilisant les jumelages transeuropéens entre écoles et collectivités locales, pour apprendre les langues, la civilisation, et l’économie. L’excellence universitaire devrait se concrétiser par la mise en réseau des universités européennes, alliant la recherche, l’enseignement, et le lien aux entreprises pour l’innovation. Les jeunes seraient ainsi beaucoup mieux formés et ils devraient pouvoir ensuite s’insérer sur un marché européen du travail, choisir leur mobilité, avec portabilité des droits et soutien pour les transitions. Les migrants non communautaires devraient être accueillis dans un tel schéma. Des ressources seraient mutualisées pour aider au financement des compétences dans les pays d’origine (co-développement).

La France et l’Allemagne défendent leur industrie en multipliant les rivalités, pour des résultats incertains. Le retard s’est creusé avec les Etats-Unis pour la haute technologie ; face à la Chine et d’autres puissances, la survie des industries de moyenne qualification est en question. L’industrie doit devenir un domaine d’intérêt commun . Des défis comme la sécurité, le développement durable, la santé publique, justifieront l’intervention communautaire. La politique de la concurrence – comme partout dans le monde – devra assumer une compatibilité entre développement industriel et surplus du consommateur. Les partenariats public-privé devront pouvoir être multipliés (aujourd’hui des batailles d’arrière garde entravent des projets-clés comme Galileo). Les coûts de la responsabilité sociale et environnementale (RSEE) des entreprises européennes devront être assumés lorsque l’Union négocie ses relations et le multilatéralisme dans le commerce mondial.

Consolider les fondations de l’Union économique

La consolidation de l’Union économique, et de la zone euro notamment, est une source de polémiques récurrentes et un problème non résolu.

Un bon agenda social européen est un facteur de développement et de cohésion. Aujourd’hui ni le capitalisme ni les Etats ne veulent en assumer et partager les coûts. Nous donnerons la priorité au développement des capacités humaines par la coopération pour l’insertion et les mobilités ; à l’harmonisation de la fiscalité sur les revenus du capital ; et au dialogue économique et social sur les restructurations (dans les entreprises et les régions).

Les politiques du marché unique axées sur les seules mesures de libéralisation atteignent aujourd’hui leurs limites. Le marché ne sera pas achevé sans la mise en place d’infrastructures communes (biens publics) et de régulateurs européens. Par régulation nous entendons l’ensemble des mécanismes – les règles mais aussi les incitations et les sanctions, les coordinations et les conventions – qui permettent une cohérence et une dynamique d’efficacité entre choix privés et choix publics. Le cadre de gouvernance, de contrôle et de fiscalité des entreprises européennes est un des principaux défis. Il doit être rénové sur un mode partenarial, avec la formation d’actionnaires stables pour servir des projets et des investissements à long terme. Encore faut-il en même temps réexaminer l’architecture et la régulation de l’espace financier européen. L’hétérogénéité est considérable entre les pays membres pour les services financiers. Ne répondant pas aux problèmes de la « mal-épargne » et du sous investissement, les marchés financiers européens soutiennent mal le développement intérieur de l’Union. Et si l’on renonce à consolider l’espace financier européen, comment espérer affirmer mieux le rôle de l’Union dans la coopération « régulatoire » internationale ?

Une politique macro-économique n’est pas possible sans un budget européen à la mesure des besoins pour financer les fonctions collectives et le développement durable. La France n’a pas tort de vouloir que l’Union mutualise des ressources pour la défense et l’aide au développement. Les coûts des investissements publics de long terme et d’intérêt mutuel devront être partagés. Un budget européen rehaussé doit être abondé par des ressources propres pour en finir avec l’égoïsme national du « I want my money back ». La Banque centrale européenne (BCE) n’a pas failli depuis le lancement de l’euro, mais n’y a-t-il pas besoin de redéfinir son rôle à la lumière des nouvelles réalités : les fluctuations considérables des prix des actifs financiers, les tendances à la déflation salariale, le besoin d’une supervision des acteurs financiers ? Le retour d’une coopération monétaire internationale est nécessaire, mais ce problème ne peut échoir à la seule BCE. Actuellement les institutions communautaires ne sont pas capables d’une politique face aux désordres monétaires et financiers : n’est-ce pas là un des défis des plus urgents à relever ?

Bâtir une politique économique extérieure

La compétition globale exacerbée et la formidable montée de nouvelles puissances devraient obliger à redéfinir la ligne d’action de l’Union dans le monde et dans toutes ses relations régionales. Les Etats devront partager leur souveraineté ; les nouveaux Traités offrent des outils en ce sens. Mais que devons-nous faire : projeter nos règles et exiger une réciprocité ? Ou bien – aussi – revaloriser des préférences communautaires ? Ou mieux encore, viser des relations d’intérêt mutuel (co-développement, biens publics mondiaux) ? A l’OMC, la ligne européenne – la libéralisation commerciale articulée à des règles sociales et environnementales – a échoué. Mais l’Europe ne doit pas abandonner son option, sa vocation, pour un multilatéralisme solidaire, elle doit lui donner un nouveau visage, de nouveaux horizons. La compatibilité de ses choix collectifs (comme la lutte contre le changement climatique ou la RSEE des entreprises) avec les règles du commerce mondial est plus que jamais posée. Il faudra soulever le problème de l’effectivité des accords multilatéraux pour l’environnement. Les réponses devront combiner des outils d’incitation, de sanction et de partage des coûts (par exemple, pour les transferts technologiques). Les « sujets de Singapour » (investissement, concurrence, transparence des marchés publics, facilitation des échanges) devront revenir sur l’agenda sans être circonscrits à l’OMC. Ceci suppose, bien sûr, que l’Union veuille contribuer à structurer la mondialisation. Comment articuler unité et diversité de façon positive dans le multilatéralisme ? Comment l’Union va revisiter ses agendas régionaux, dans l’espace transatlantique, avec la Russie, l’espace méditerranéen, la Chine et les grands pays émergents ?

Pour conclure

La préparation de la Stratégie des années 2010 n’est pas actuellement à l’ordre du jour des institutions. Mais, citoyens responsables, nous y réfléchissons, nous nous tournons vers la société civile et nous interpellons les dirigeants. L’actuelle Commission pourrait suggérer l’ouverture d’un débat. Mais il ne faut pas attendre sa seule initiative. Celle-ci peut venir aussi d’un ou plusieurs Etats-membres. Les élections de 2009 devront se saisir des options et susciter un échange paneuropéen. Après quoi un mandat devra être fixé. Le Parlement européen aura un rôle accru à jouer. Il ne faut pas se laisser intimider par les divisions. Si l’on s’inscrit dans une optique de négociation avant même d’avoir exprimé des vues, des questions essentielles resteront taboues. Préparer l’avenir ne se délègue pas, nous sommes tous responsables. Le débat doit être interactif, nous ne voulons pas l’escamoter au profit d’une « communication » descendante. Bien sûr, les vues doivent se confronter sans antagonisme, et au contraire dans un esprit d’intérêt mutuel. L’intérêt européen devra lui être élaboré en visant une contribution positive dans la mondialisation.

La France a un rôle à jouer, elle doit et peut combiner l’humilité et l’ambition. Son retour en Europe a commencé, le Président de la République est très actif, mais d’autres conditions sont à réunir pour réussir. Tous les citoyens doivent pouvoir s’impliquer, et de ce point de vue que de faiblesses à surmonter en matière d’information et d’organisation ! Quant à l’administration française, elle vit une relation difficile avec l’Europe ; et toute entière conçue au service de l’Etat central, elle fait écran entre le citoyen et l’Europe. Il faut donc aussi réformer l’Etat, et doter la France d’une stratégie d’influence dans les instances communautaires. Ceci fait maintenant l’objet de réflexions et de recherches de solutions. Dialoguer avec les Anglais, regagner la confiance des peuples d’Europe centrale et orientale, par exemple, est très utile.

Sachant que les risques de décrochage et de repli des Français sont loin d’être éteints, leur participation à la construction de l’Europe doit devenir ce qu’en son temps de Gaulle aurait appelé « une ardente obligation ».

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