Articles et rapports

25 juin 2007 :
Un retour en trois dimensions

Article paru dans Confrontations Europe la Revue n°79, juillet-septembre 2007. La France est de retour en Europe. Philippe Herzog explore ce défi dans ses trois dimensions : la négociation d’un traité institutionnel, le réinvestissement des politiques de l’Union, la participation des Français et la réforme de l’Etat.

1 - La négociation du traité institutionnel

Près de deux ans après que les Français aient dit non au projet de Constitution par référendum, le Président de la République a tourné la page. Il a constaté qu’il n’y a ni désir majoritaire ni plan B pour une Constitution et s’est prononcé pour un traité institutionnel simplifié qui sera ratifié par voie parlementaire. Cette position positive et réaliste permet à la France de retrouver ses pairs. Aux côtés d’Angela Merkel, Nicolas Sarkozy a été un artisan du succès du Sommet de Bruxelles. Avec beaucoup de professionnalisme, la présidence allemande a préparé la substance d’un « traité réformateur » modifiant les anciens traités. La Conférence Intergouvernementale (CIG) qui s’ouvre en juillet pourra se conclure avant la fin 2007, et le texte sera ratifié dans tous les pays, de préférence par voie parlementaire, avant les élections européennes de 2009.

Le terme et les symboles de la Constitution sont abandonnés mais la plupart des innovations du défunt projet sont conservées. Le Conseil européen devient une institution à présidence stable. Un Haut Représentant sera chargé de la PESC. Le caractère contraignant de la Charte des droits fondamentaux est affirmé, sauf pour le Royaume-Uni. Les clauses d’extension du vote à la majorité qualifiée sont maintenues…, mais le système de vote à la double majorité ne sera appliqué qu’à partir de 2014. Au total, ce réel progrès du système institutionnel reste encadré par la volonté de contrôle des Etats-nations.

On tournera ainsi la page des tractations institutionnelles, qui après tant d’années provoque une réaction d’overdose, mais il faut maintenant faire avancer la volonté de politiques communes. Les tractations seront difficiles pour les sujets à l’ordre du jour de l’agenda communautaire des années 2007-2009 : révision des politiques du marché intérieur, révision de la Stratégie de Lisbonne, redéfinition des perspectives financières. C’est pourquoi il est indispensable de prendre de la hauteur. Nous souhaitons que le Conseil européen décide l’ouverture d’un débat paneuropéen sur les politiques de l’Union. Et notre proposition de lancer la préparation d’un Nouvel Acte Unique dès après la ratification du Traité institutionnel simplifié répond plus que jamais à un besoin. Il est urgent de définir les objectifs stratégiques de l’Union pour les politiques intérieures et extérieures et de la doter des outils nécessaires pour les atteindre. Cela pourra impliquer de nouvelles dispositions juridiques et de nouveaux outils de régulation et de coopération, de convergence entre les Etats, et de financements communautaires.

2 - Le réinvestissement des politiques de l’Union

Le nouveau Président de la République s’est exprimé dans la campagne sur le rôle de l’Union dans la globalisation. La tonalité de ses propos a pu sembler protectionniste, mais elle a le mérite de rouvrir le débat sur le terrain économique et de souligner une certaine naïveté ou faiblesse de la Communauté dans la compétition mondiale. C’est donc une position à préciser, ce qui appelle un gros travail.

Dans cet esprit, il faudra engager le dialogue avec la Grande-Bretagne. Gordon Brown, le nouveau premier ministre anglais, a raison de dire que la question fondamentale pour l’Europe, c’est son engagement dans la mondialisation, mais il oppose – à tort pensons-nous –, le choix de l’ouverture à l’approfondissement de la Communauté. Nicolas Sarkozy traduit un sentiment dominant en France à gauche comme à droite, quand il déclare que l’Union est une sorte de cheval de Troie de la mondialisation. Ceci laisse penser que nous serions contre la mondialisation, alors que nous devons en saisir les opportunités. Mais en même temps, cela permet de pointer des questions essentielles : l’Europe défend mal son industrie dans la compétition mondiale, elle subit la financiarisation de l’économie, elle fait preuve de faiblesse face aux puissances extérieures. Quittant la rhétorique du patriotisme économique, nous pensons que la France peut aujourd’hui mieux défendre et promouvoir ses propres atouts, si elle s’engage de façon ambitieuse et offensive dans la voie de la consolidation de l’Union économique.

La politique européenne de la France a été défaillante depuis plus de dix ans sur le terrain du grand marché et de l’Union économique. Abusant de formules non élaborées - par exemple « un gouvernement économique » -, enlisée dans des coordinations des politiques nationales sans force ni substance, la France a laissé la Grande-Bretagne et l’Allemagne prendre le leadership et occuper le terrain. Il n’y aura pas de gouvernement économique qui tienne sans un socle communautaire bea ucoup plus solide, alors que les divergences entre Etats font rage. Le socle du marché intérieur est bancal : c’est un marché sans partage de biens publics. Il faut bâtir ensemble des compétences humaines, des industries, des réseaux à l’échelle européenne, pour le développement durable et l’économie de la connaissance. Deuxièmement, la politique commerciale est bancale. La libéralisation doit être associée au progrès d’une régulation sociale et environnementale dans les accords internationaux et à une réciprocité entre les grands blocs régionaux. Troisièmement, les entreprises européennes sont beaucoup trop soumises à la tutelle des investisseurs globalisés, et le risque de perdre le contrôle est encore aggravé par l’apparition d’énormes fonds d’Etat en Chine, en Russie et ailleurs. L’Union doit travailler à la maîtrise de son financement, à la formation d’un capitalisme partenarial et à la mise en place d’un véritable Budget.

Donner un visage et une force à une telle perspective ne peut être laissé aux administrations nationales et communautaires, il faut un acte politique majeur. Un Nouvel Acte Unique focaliserait l’attention de tous les Européens autour d’une ambition communautaire à la mesure des défis.

Simultanément de grands enjeux de politique extérieure solliciteront aussi l’engagement communautaire. Concevoir une nouvelle relation transatlantique, conjuguant autonomie et coopération : il est probable que la question de l’Europe de la défense et de la sécurité sera un sujet phare. Deuxième enjeu : une contribution ambitieuse de l’Union pour une gouvernance économique mondiale. Les déséquilibres commerciaux, monétaires et financiers sont criants, la redéfinition du rôle de l’Union à l’OMC, au FMI et à la Banque mondiale est nécessaire. Enfin, les politiques de voisinages : tous les problèmes sont aigus aux alentours. Les désaccords sur la Turquie sont violents et oblitèrent l’image et la force de l’Europe. L’Union n’a pas de politique envers la Russie, alors que celle-ci mobilise ses atouts et accentue sa pression. La question des Balkans occidentaux est dans l’imbroglio, avec des risques explosifs. La proposition d’une Union méditerranéenne et d’une relance de la politique africaine par Nicolas Sarkozy suscite beaucoup d’intérêt. Elle n’est pas une réponse à la question turque ; mais elle doit conduire à s’attaquer aux problèmes majeurs de l’immigration et du co-développement.

3 - La participation des Français et la réforme de l’Etat

Le Président est un homme actif, mais le retour de la France en Europe implique plus que la volonté du sommet de l’Etat : la participation de tous les Français. Il est urgent de concevoir et d’organiser l’éducation, l’information, et l’accès des Français à l’action communautaire. Confrontations Europe a quinze ans d’efforts et d’expériences en ce domaine. Mais l’intérêt de quelques dirigeants politiques n’a pas suffi à provoquer une prise de conscience collective. L’Etat français et son administration n’ont pas compris la nécessité de s’ouvrir aux informations et aux propositions de la société civile. Et les carences du système centralisé et bureaucratique se sont aggravées, comme le souligne un récent rapport du Conseil d’Etat.

Une première question est celle du pilote. L’Elysée veut être ce pilote, mais quelle sera la cohérence de l’action gouvernementale et administrative ? Dans le passé la diarchie Elysée-Premier Ministre a été un problème et les batailles de hiérarchie interministérielles ont fait rage. Le nouveau Secrétaire d’Etat restera rattaché au Quai d’Orsay. L’européanisme et la compétence de MM. Kouchner et Jouyet sont des atouts, mais quel sera leur pouvoir d’impulsion et d’arbitrage ? Deuxième question : la capacité d’élaboration stratégique. La France n’en a pas actuellement et elle n’anticipe pas les futures politiques de l’Union. L’agenda européen est souvent dicté par des pays capables de prospective et de présence quotidienne à Bruxelles, en lien avec la Commission. La préparation des directives européennes est engagée bien avant le vote au Conseil et au Parlement, or la France n’intervient que très tard, souvent à la veille du vote. Il ne suffira pas de créer un Conseil de stratégie auprès du Président de la République comme le propose le rapporteur général du Conseil d’Etat, Josselyne de Claussade. Il y a besoin aussi et surtout de bénéficier de l’information et des idées des entreprises, de la société civile, sinon l’approche des dossiers européens restera enfermée dans le prisme diplomatique et administratif. Actuellement l’administration ne travaille sur l’Europe qu’à usage interne, elle est polarisée vers le « Sommet » de l’Etat et la préparation du Conseil des Ministres. La logique interministérielle ne capitalise pas les expériences passées, ne met pas en perspective les options, et le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) est un simple outil de pouvoir.

Troisième question : la carence de l’espace public. L’administration est au service de l’Etat et non pas du public, et l’Etat fait écran entre le citoyen et l’Europe. L’Etat n’aime pas et ne conçoit pas le débat contradictoire. Il arbitre au lieu de réunir, d’écouter et de bâtir un consensus, alors que les Anglais et les Allemands cherchent à forger une capacité d’action collective nationale. Le Parlement national n’assume pas cette fonction démocratique, sa capacité de définition et de suivi de la politique européenne est plus qu’insuffisante. Il y a là matière à des réformes. Le Comité national de l’euro a été un bon exemple isolé. A quand une synergie des acteurs français pour forger une politique européenne de l’énergie ? A quand un programme national pour l’éducation financière du public ? A quand une mobilisation pour l’européanisation des universités françaises ?

Enfin : mettre en place une stratégie d’influence française dans les institutions communautaires. Depuis plus de dix ans cette influence est en chute. La culture de puissance est contradictoire avec la culture d’influence, et la France n’est plus un leader faisant autorité. La logique de travail des institutions communautaires - transparence, consultation, interactivité -, est radicalement différente de celle de l’administration française. Nos réseaux d’influence ne doivent pas être franco-français, mais multinationaux. Les efforts de la Représentation française, sous la conduite de Pierre Sellal, doivent être salués mais leurs limites sont celles du système intérieur. Fonctionnaires et acteurs de la société civile devraient pouvoir s’informer mutuellement, participer au débat d’idées communautaire, faire venir en France les autres Européens, manier le discours global. La presse et les médias français, très peu présents et très en retard, doivent aussi procéder à un aggiornamento. Et manier la langue anglaise est un impératif.

Une dynamique intérieure de réforme devra aller de pair avec la relance de la réforme de la gouvernance des Institutions communautaires. Si le traité institutionnel aboutit, le Conseil européen sera plus stable et plus responsable, aujourd’hui c’est un organe vide de débat et de capacité d’impulsion. On peut espérer aussi une Commission capable d’impulsion politique ; aujourd’hui elle n’est plus tout à fait un collège, et beaucoup trop dépendante de la recherche de consensus entre les Etats. Mais surtout il faut imaginer et mettre en place de nouvelles formes démocratiques de participation des citoyens et des sociétés civiles.

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