Articles et rapports

juin 2007 :
Il faut ouvrir le débat sur le nucléaire au Conseil européen

Article co-signé avec André Ferron pour La Lettre des Entretiens européens n°8, 1er semestre 2007 - La renaissance du nucléaire en Europe

Le Conseil Européen de Printemps des 8 et 9 mars a examiné les propositions de la Commission présentées en Janvier dans un « Paquet Energie Climat ». Il s’inscrit pour une part dans une continuité : franchir une troisième étape dans la poursuite d’un marché unique de l’électricité et du gaz après celles de 1996 et 2003. Mais il marque surtout une rupture : l’Union Européenne veut progresser vers une politique commune de l’énergie, c’est à dire pénétrer dans un domaine réservé jalousement par les Etats Membres jusqu’à présent, pour lequel les Traités en vigueur ne lui donnent aucun pouvoir explicite. Cette ambition est tout à fait justifiée car les défis de la lutte contre le changement climatique, d’une meilleure sécurité d’approvisionnement et de la compétitivité de l’Europe dans la mondialisation ne pourront être relevés qu’ensemble. Mais elle n’aboutira pas si l’on se cache les contradictions entre les différents intérêts en présence, et si l’on évite les débats nécessaires pour surmonter les conflits.

Qui dit politique commune de l’énergie dit incursion dans le domaine du choix des sources : charbon, gaz, nucléaire, renouvelables… Ce choix est une prérogative nationale inscrite dans le marbre des Traités actuels. Le Traité Constitutionnel lui même n’a pas osé la remettre en cause. Elle n’a rien de choquant. La dotation en ressources naturelles ne se décrète pas. Les pays plats comme les Pays Bas ou le Danemark ne disposent pas de barrages alpins comme l’Autriche, mais ils ont du gaz et du vent. L’énergie solaire est plus abondante en Italie ou en Espagne qu’en Finlande ou en Suède. La Pologne a du charbon, mais pas de gaz. L’Estonie a du schiste bitumineux, la Lettonie un grand fleuve, la Lituanie n’a rien. La plupart ont dû remplacer des ressources nationales par des importations ou recourir à des énergies « artificielles », en premier lieu « nucléaires » que certains considèrent comme une perversion de la nature. Importations et politiques industrielles peuvent relever utilement d’une action commune. Or si des conflits existent à propos des choix entre énergies naturelles, aucun ne dépasse en violence celui qui oppose adversaires et partisans du nucléaire. On peut parler d’une véritable « fracture nucléaire européenne ». Elle dépasse largement les clivages idéologiques traditionnels droite-gauche, et l’opposition va bien au-delà des Verts. Irlande, Danemark et surtout Autriche sont des pays « militants » contre le nucléaire toutes tendances confondues. Plusieurs sont engagés dans une sortie du nucléaire, controversée au plan intérieur comme en Allemagne, ou choisissent des « moratoires » incertains, comme la Suède. A l’opposé, la France, la Finlande, la plupart des nouveaux Etats membres à l’exception de la Pologne (qui défend son charbon) sont des partisans plus ou moins militants du nucléaire.

Dans le contexte actuel d’insécurité énergétique mondiale croissante, marquée par les tensions sur le pétrole et le gaz et la prise de conscience aigue des dangers liés au changement climatique, le débat de politique énergétique européenne prend de l’ampleur. Il faut définir clairement les objectifs communs et les conditions de convergence des politiques nationales avec ces objectifs.

Le marché unique demeure plus que jamais un objectif. Il faut surmonter les tentations centrifuges illustrées par les « Initiatives Régionales » (7 dans l’électricité et 4 dans le gaz), donc s’accorder sur le « modèle de marché ». Or il dépend du choix des énergies. La régulation de marché n’est pas la même selon la place des centrales au gaz et au charbon et celle du nucléaire. Les systèmes de soutien actuels aux nouvelles énergies renouvelables, en dérogations nationales aux règles du marché unique, ne sont pas harmonisés. Inversement les progrès du marché unique créent une tension de plus en plus forte entre les choix nationaux d’énergie, en accroissant leur interdépendance. Comme disent les allemands, le choix de sortir ou pas du nucléaire est juridiquement un choix allemand, mais en réalité il a des répercussions sur les voisins. Ceux-ci sont ils prêts à en accepter toutes les conséquences ? Le débat allemand est aussi un débat européen.

L’Union retient trois objectifs communs de politique énergétique : compétitivité, sécurité d’approvisionnement, lutte contre le changement climatique. Chaque Etat les soutient, disons, en principe. Mais ces trois objectifs sont-ils compatibles ou bien y a-t-il une hiérarchie entre eux ? La lutte contre le changement climatique est-elle au dessus, comme le propose la Commission ? Ou bien ces trois objectifs sont-ils d’importance équivalente ? Et comment traiter les contradictions entre eux ? Les politiques nationales accordent une importance variable à chacun des trois objectifs. Ceux qui défendent une industrie de l’aluminium électro-intensive comme l’Allemagne accorderont une importance plus grande à la compétitivité que d’autres, comme la Pologne, qui sont prêts à importer leur aluminium de Russie. L’objectif de sécurité d’approvisionnement a moins d’importance pour les Pays-Bas, assis sur un lac de gaz, que pour la France ou la Slovénie.

Le Conseil de mars a largement esquivé ce premier débat quand il a retenu les choix de la Commission. Pour la première fois de son histoire, il accepte que l’Union impose le choix d’une énergie aux Etats Membres. Il a avalisé la proposition d’un objectif contraignant de 20% d’énergies renouvelables en 2020. Il avait jusqu’à présent toujours refusé de tels objectifs contraignants, que ce soit pour la part des Renouvelables dans l’électricité en 2010 ou pour les objectifs d’efficacité énergétique en 2020. Mais une fois accepté un objectif au niveau européen, il faut ensuite le répartir entre Etats membres, et une fois réparti il deviendra contraignant pour chacun. Le Conseil a franchi le Rubicon, mais ce faisant des conflits sérieux vont apparaître. Il faut les anticiper et les traiter, et pour cela poser les problèmes essentiels. Or le Conseil refuse obstinément tout débat sur le nucléaire. Le motif est qu’il s’agit d’un choix national, dont l’Union n’a pas à se mêler. Seule concession, il met fin au blocage sur la création d’un Forum de l’énergie nucléaire qui va ainsi pouvoir rejoindre le Forum sur les énergies fossiles ou celui des Energies Renouvelables. Cela signifie que le débat aura lieu mais dans des clubs séparés et pas au Conseil. La phobie du nucléaire peut vraiment aller très loin ! C’est assez irresponsable quand en réalité il va bien falloir s’en mêler pour négocier la répartition des 20% Renouvelables. Pour plusieurs pays, le nucléaire est la solution prioritaire pour réduire l’effet de serre tout en sauvegardant la compétitivité. De plus on assiste à une « renaissance » économique du nucléaire de plus en plus évidente, les groupes industriels et financiers le jugent rentable. Ceux qui sont interdits de nucléaire dans leur territoire national (les Allemands) cherchent ailleurs en Europe des pays où participer à la relance. De plus la compétitivité de l’Union dans la perspective mondiale de la reprise du nucléaire est une question stratégique. Aussi les politiques ne doivent pas imiter Tartuffe : cachez ce nucléaire que je ne saurais voir !

Le Conseil ne doit pas échapper à ses responsabilités. Le risque n’est pas nul que le refus du débat politique conduise à des fragmentations menaçant le marché unique lui-même : un marché nucléaire, un marché vert ? On ne progressera pas vers une politique énergétique commune en faisant comme si le nucléaire n’existait pas. Il ne s’agit pas de l’imposer à ceux qui le refusent, il faut trouver une nouvelle base de vie commune entre ses partisans et ses adversaires dans l’intérêt des deux parties.

Un accord politique pour sortir de la fracture nucléaire européenne comporterait trois dimensions.

La première est un accord sur des normes communes de sûreté et sur le traitement des déchets nucléaires. La seconde pourrait porter sur l’équité des règles de jeu dans la concurrence (le level playing field). Il faut mettre fin à l’accusation permanente d’une discrimination positive en faveur du nucléaire au détriment des autres énergies, en premier lieu les Renouvelables. Le travail avait commencé avec le document de la Commission : « Inventaire des soutiens publics aux différentes sources d’énergie » du 22 novembre 2002 (SEC (2002) 1275). Il était loin de prouver un avantage accordé au nucléaire. Il faut l’actualiser et le poursuivre. L’équité dans la concurrence doit tenir compte du principe « pollueur-payeur » pour toutes les sources. Le nucléaire ne paye pas le CO2 mais il doit payer pour les déchets. Les éoliennes et le solaire ne paient pas le CO2 mais doivent-ils encore bénéficier des « aides au démarrage » au titre des technologies nouvelles ?

Une troisième dimension est l’organisation d’une solidarité financière entre les énergies pour les rendre propres et compétitives. Chaque Etat membre continuerait de choisir ses sources, mais l’Union organiserait l’entraide pour permettre à chacun de les rendre propres et compétitives. Par exemple, selon le modèle de la défunte CECA, chaque KWh pourrait contribuer à un fonds européen de recherche-développement permettant de doubler ou tripler le soutien actuel pour les nouvelles technologies renouvelables, le charbon propre, la gestion des déchets nucléaires…Les technologies « installées » aideraient ainsi des technologies « nouvelles ».

Après la Présidence allemande et celle du Portugal au deuxième semestre 2007, trois présidences de pays plus favorables au nucléaire vont se succéder, celles de la Slovénie, de la France et de la République Tchèque. C’est une occasion d’ouvrir enfin le débat au Conseil et d’entamer les travaux pour un accord politique capable de surmonter la fracture nucléaire actuelle.

Philippe Herzog et André Ferron

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